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6 mai 2015 3 06 /05 /mai /2015 14:33

 Si nous faisons ici une grande place à la fiscalité sous l'Empire romain, c'est à la fois parce que l'épaisseur historique de celui-ci influe largement sur les pratiques quant à l'impôts des entités politiques qui prennent sa suite, et ce jusque nos jours et parce que l'ensemble des questions sur les conflits liés à la fiscalité y trouve une illustration... parfois violente. La crise de l'Empire qui intervient surtout au IIIe siècle met en jeu cette fiscalité et la fait évoluer, parfois brutalement. 

Paul PETIT nous dit que "les dépenses des Sévères sont du même ordre que celles des Antonins mais sensiblement accrues ; ainsi des dépenses militaires, par l'augmentation des effectifs, des soldes et la gratuité de l'entretien ; il en va de même pour les frais de l'administration, puisque le nombre des fonctionnaires s'est accru, et on (plusieurs auteurs) a calculé qu'en ce domaine les dépenses avaient quintuplé depuis Auguste. Les souverains ont offert au peuple (il s'agit surtout des Italiens et des Romains) de nombreuses distributions frumentaires, considérées sous l'Empire comme une forme de l'assistance publique due au peuple maître, et Sévère ajouta au blé traditionnel une ration d'huile. (...) S'y ajoutent les distributions d'argent ou congiaires, offertes au peuple par tous les empereurs depuis Auguste, à l'occasion des avènements, des anniversaires, des triomphes, et dont le montant par tête augmente, en partie à cause des progrès de l'inflation (...). Enfin les Sévères, les deux premiers surtout, ont beaucoup construit, à Rome et dans les provinces.

Aussi sont-ils les promoteurs d'une politique de "fiscalisme" intégral, au service d'un Etat exploteur : pour la première fois, l'exemple de l'Egypte lagide commence à porter ses fruits. (...) Les Sévères ont eu le mérite de comprendre que les besoins de l'Etat et tout particulièrement de sa défense exigeaient de grands sacrifices, devant lesquels avait reculé Marc Auurèle, peut-être trop idéaliste et hostile aux procédés brutaux. A vrai dire, les Sévères ne les ont pas inventés et ils ont puisés dans un arsenal plus ancien en en systématisant l'emploi : d'origine oriental et égyptienne (...) seraient la taxation directe, le travail forcé, les corvées d'Etat (transports ou agraires) et la responsabilité pécuniaire envers le fisc ; d'origine gréco-romaine, les levées extraordinaires sur le capital, les services divers (liturgies grecques et munera romains) que rendent gratuitement les titulaires des charges."

Rappelons ici ce qu'est ce fameux exemple lagide. Innovant par rapport au système fiscal qu'ils avaient trouvé à leur prise de l'héritage pharaonique, les Lagides ont repris le système de l'affermage appliqué d'abord à Athènes au IVe siècle avant JC. Ils confièrent aux économes, responsables financiers des revenus royaux à l'échelle de nome, la bonne marche de la procédure. Choisis par l'économe parmi les candidats les plus offrants, les fermiers, des Grecs, des Egyptiens ou des Juifs s'engageaient à fournir au Trésor Royal une somme convenue à l'avance et s'occupaient ensuite de percevoir l'impôt pour lequel ils s'étaient engagés. Lorsque les sommes peerçues dépassaient le montant fixé, ils gardaient pour eux la différence. Si au contraire, elles n'étaient pas suffisantes, ils devaient prendre sur leurs propres ressources, sous peine de se voir saisir par les services royaux, ou dans les pires des cas, d'en répondre sur leur propre vie... Les mises en esclavage n'étaient pas exclues en cas de défaillance du fermier...

"L'originalité des Sévères fut de faire peser le maximum de ces charges sur l'aristocratie sénatoriale et les bourgeoisies municipales, ce qui a permis à certains modernes de les taxer non sans exagération de "niveleurs", hostiles à toutes les élites. En fait, ils ont pris l'argent et les biens nécessaires à la survie de l'Etat là où ils se trouvaient, non sans assujettir également à ce même service les corporations de travailleurs et les paysans. (...) A la suite de l'amenuisement de l'aerarium Saturni et du patrimonium, les deux caisses principales de l'Etat sont alors le fiscus Caesaris et le res privata, enrichie des énormes cotisations opérées à la faveur de la guerre civile, et de la fortune personnelle de Marc Aurèle et Commode, dont Septime Sévère s'est déclaré l'héritier. Les deux caisses virent augmenter sensiblement le nombre de leurs administrateurs, procurateurs et rationales. Il ne semble pas que les impôts réguliers aoent été sérieusement alourdis, sauf certaines taxes en Egypte sur les vignobles et jardins. L'or coronaire fut perçu de plus en plus souvent et devint peu à peu une sorte d'impôt, que Sévère Alexandre (...) se déclarait incapable d'alléger. Caracalla avait rapisement gaspillé ce que son père lui avait laissé dans un budget en équilibre car il avait derechef augmenté les soldes et il n'hésitait pas à verser aux barbares de fortes sommes en or de haute qualité, pour éviter les invasions. Il doubla les taxes sur les affranchissements et les successions et Dion Cassius prétend qu'il naturalisa tous les habitants de l'Empire pour les assujettir à la vicesima (devenue une decuma) hereditatium. (...) Septime Sévère est surtout le créateur d'un impôt nouveau promis à une longue destinée, l'annone militaire qui devait plus tard servir de base à la jugatio-capitatio de Dioclétien. Cet impôt en nature, payé par tous ceux qui ont des revenus fonciers, est la généralisation d'une pratique ancienne, la réquisition destinée à l'entretien des troupes. En principe, les denrées et fournitures étaients achetées par l'Etat ou rembousées, mais les abus étaient fréquents depuis toujours. Du moment que l'armée est nourrie gratuitement, depuis Septime Sévère, il faut bien que les civils paient pour les soldats. cet impôt apparait en Egypte (...) dès les premières années du IIIe siècle et peut-être est-il en rapport avec la municipalisation de ce pays, car il est levé par les sénats municipaux qui chergent de ce soin, sous leur responsabilité, des commissions d'épimélètes. Mais l'annone a existé partout et même en Italie. (...)." Ce qui ressort de ce récit de l'évolution de la fiscalité est à la fois une instabilité dans les assiettes et les montants des impôts perçus, une variabilité suivant les années des ressources collectées et une certaine permanence du circuit de l'impôt. Malgré les troubles militaires et civils qui commencent à perturber très sérieusement la vie politique et économique de l'Empire, les ressources des impôts vont toujours à Rome, ne sont ponctionnées qu'occasionnellement par les collecteurs à leur propre profit, et sont calculées à Rome en dernier ressort. Cette permanence explique sans doute pourquoi, malgré toutes les destructions, les empereurs Illyriens parviennent tout de même à la fin du IIIe siècle à rétablir l'unité de l'Empire. Même si ce qui ressort de la pratique de l'impôt ressemble plutôt à des réquisitions en hommes et en matériels comme en nourritures selon les besoins du moment. Mais avec ces guerres qui n'en finissent pas et qui ravagent les pays, des phénomènes bien documentés apparaissent : avec l'accroissement de la grande propriété et notamment des domaines impérieux, le déclin de l'esclavage, et la peine que les propriétaires avaient en période difficile à percevoir les fermages en espèces, le colonat partiaire est progressivement remplacé par le travail servile et le fermage traditionnel en argent. Ajoutons à cela le déclin de la vie urbaine qui s'accentue dans tout le Bas-empire (284-395) et qui influe de manière très importante sur le circuit fiscal. 

     Paul PETIT toujours rapporte que "avec l'accroissement de son poids l'annone (...) devient insupportable car elles est mal répartie, faut de recensements et de cadastres à jour permettant de prévoir son rendement. Dioclétien opéra de profondes réformes difficiles à interpréter (car aucune texte n'en précise l'économie) et les Codes même ne fournissent aucune définition des termes nouveaux dont l'emploi devient alors officiel." C'est d'ailleurs pourquoi il faut prendre avec précautions toutes les descriptions du système fiscale que l'on peut trouver ici et là. 

"L'impôt de base est payé en nature, à partir d'unités fiscales appelées jugea et capita. Le jugatio porte sur la terre, et la capitatio nouvelle (distincte de l'ancienne capitation, impôt personnel payé en argent) est levée sur les personnes et peut-être aussi, mais certainement plus tard, sur le cheptel (...). Ces impôts ont ceci de commun qu'ils pèsent sur la production agricole, comme l'ancien tributum foncier des provinciaux, qu'ils soient acquittés en denrées, produits divers et fournitures, le tout étant livé au titre de l'annone, que Doclétien a donc en somme "réformée"." Il est encore difficile de déterminer ce que représentent concrètement ces unités fiscales, notamment la caput... Leur mise en place s'avère de toute façon laborieuse et n'est pas faite de progrès continus. Le gros problème étant de recenser les ressources et le programme d'introduire la nouvelle structure fiscale uniformément dans tout l'Empire ne fut jamais réalisé.

Paul PETIT indique, pour la période de l''"Empire totalitaire" de la fin du IVe siècle, qu'il est impossible de connaitre le poids relatif de cette fiscalité et l'importance des ponctions par rapport au produit national brut. "Rien ne montre que l'autorité ait songé à l'influence de la fiscalité sur l'économie et parsuite à proportionner le poids de l'une à la prospérité de l'autre. Les plaintes des contribuables s'expriment dans les témoignages littéraires du temps, mais le plus souvent en ce qui concerne les hautes classes, ou lors des levées supplémentaires, les superindictions, toujours très impopulaires, et qui suscitèrent en 387 la fameuse sédition d'Antioche. Dans l'ensemble, par rapport à la productivité et au niveau de vie, la fiscalité s'était alourdie au fil des siècles et son poids ne cessa encore de croître de Dioclétien à Théodose. Les empereurs dilapident aisément, comblent leurs favoris, construisent beaucoup et fournissent aux barbares annones et tributs." Il faut comprendre que le rapport de forces entre Rome et ses voisins turbulents a changé au fil des siècles. Rome entreprenait des conquêtes défensives en soumettant les tribus "barbares" à de lours tributs, autant pour s'enrichir que pour les affaiblir. Maintenant Rome paie ces voisins turbulents en tribut pour les garder hors de son territoire. "Seul Julien chercha à alléger ce fardeau en diminuant les dépenses de l'Etat, mais cette politique déflationniste ne lui survécut point. Les procès fiscaux sont très nombreux et la législation du Code Théodosien fort abondante en ce domaine. Les fonctionnaires sont les agents les plus actifs de l'oppression fiscale, car s'ils ne sont pas pécuniairement rsponsables de la levée des impôts, leur carrière en dépend. En effet, le système des fermes, chers aux Lagides, a été abandonné pour la perception directe." Ce qui constitue une innovation, mais une innovation trop tardive, dans le système fiscal romain. "L'impôt foncier de base, la jugatio-capitatio, dépend de l'administration des préfets du prétoire : ils décident de son montant, c'est-à-dire des quantités à verser par unité fiscale, du taux de l'adaeratio éventuelle (conversion en argent des versements en denrées) et des superindictions. Les impôts en espèces sont du rssort des comites financiers. Il y a en somme quatre administrations distinctes : celle des préfets du prétoire (impôts en nature), celle du comes sacratum largitionnum, pour les impôts en argent, le revenu des fabriques d'Etat, des mines et des monopoles, celle du patrimonium, qui désigne à cette époque les biens privés des empereurs et celle du comes rerum privatorum, qui s'occupe des biens de la couronne." Sur les évolutions générales, qui préfigurent le paysage économique du "Moyen-Age", le totalitarisme étatique "se traduit économiuement par le dirigisme, socialement par la fixité des conditions. A partir du IIIe siècle, avec le déclin des villes, les campagnes prennent une importance plus grande. Le monde romain se ruralise, tournant le dos à toute la tradition antique, favorable à la vie urbaine." Partout règne la grande propriété qui s'étend au détriment du domaine public. Avec l'apogée des grandes invasions, le circuit fiscal se déplace, les réquisitions forcées et les perceptions (qui deviennent de plus en plus aléatoires) se font au bénéfice, soit tendanciellement soit par "désertion" de l'autorité centrale, d'autorités plus proches, souvent calquées sur les diocèses d'antan, progressivement aux mains d'une nouvelle classe de propriétaires qui voient de moins en moins l'intérêt (et les risques de se soustraire aux obligations encore légales) de faire circuler les ressources vers Rome. Un des pivôt décidément central du déplacement des pouvoirs politiques est constitué dans le nouveau contrôle des ressources, que ce soit en nature ou en argent. Et lorsque l'administration centrale disparait purement et simplement, c'est vers les nouveaux maîtres "barbares" que les autorités économiques se tournent pour assurer leur sécurité. 

 

   Ramsay MACMULLEN, professeur émérite de l'Université de Yale, dans son étude sur le déclin de Rome et la corruption du pouvoir, pose également la question du poids de l'impôt et des relations entre les collecteurs d'impôts et le pouvoir central. Le lien entre la dimension de l'armée et le poids de l'impôt semble très perçu par les contemporains et à en croire les sources littéraires, le Bas-Empire ne serait qu'un vaste camp militaire. Loin de poser en axiome, outre une certaine exagération de la part des érudits de ce temps, que toute forme d'imposition serait, "en soi et par soi, cause automatique de dysfonctionnements", le spécialiste de la fin de l'Empire romain estime "que la domination romaine ait entrainé le prélévement d'un tribut et une exploitation rigoureuse et parfois brutale n'avait pas que des mauvais côtés". En effet, cette exploitation stimule la productivité et la production et l'auteur va jusqu'à penser que les forces d'occupation - ce qui est par ailleurs vrai sur le plan de l'architecture et du bâtiment - ont stimulé l'expansion des villes. le système fiscal a un certain rôle dans l'urbanisation, ne serait-ce qu'il est un des circuits de l'accumulation et de la concentration de richesses diverses. L'ensemble des données économiques à notre disposition ne fait pas penser à un déclin économique causé par le poids des impôts, ce qui rejoint l'opinion de Paul PETIT. Les guerres militaires et civiles ont causé bien plus de ravages sur l'économie agricole, entre prélèvements soudains et destructions pures et simples. La discalité de l'Empire tardif n'est nuisible que sous un autre angle. C'est dans l'organisation même des prélèvements fiscaux, dans la qualité des percepteurs qu'il faut rechercher la cause d'un affaiblissement général de l'Empire. "Tout l'Empire souffrait d'une dégradation universelle en son point le plus névralgique. La racine des maux : l'imposition, dont les décurions étaients responsables, jusque sur leurs propres deniers, si leurs efforts pour recouvrer l'impôt n'atteignaient pas les sommes requises. (...) Même à l'apogée de l'Empire, la civilisation des cités ne pouvaient pas compter sur le patriotisme et la générosité de tous ses cityens en titre, sans esception. Ils cherchaient à éviter d'être enrôlés dans la curie, pour ne rien dire de leurs tentatives pour éviter les devoirs qui risquaient de leur incomber en conséquence de cette charge." Le déclin de l'esprit public, la rapacité des membres de certains clans, l'appropriation de grands domaines par le jeu précisément des dettes d'impôts, existent depuis le début de l'Empire, mais tous ces maux s'aggravent à partir du troisième siècle. La vénalité des charges, estimées au début comme une nécessité, constitue une calamité, lorsque l'esprit public n'existe pratiqumement plus, et le fait que plusieurs armées romaines se combattent ne fait qu'accroitre le phénomène. En réaction à une certaine propension à collecter les impôts pour le compte du camp ou d'un autre, le pouvoir central tente de "fonctionnariser" le circuit fiscal. Mais cette fonctionarisation, attestée par l'accroissement très important du nombre des fonctionnaires officiels chargés de récupérer directement le produit d el'impôt s'acccompagne d'une véritable privatisation du gouvernement, du haut en bas de l'échelle. Du coup, l'alourdissement de l'administration impériale, source d'accroissement des impôts, accroit encore plus le processus de décomposition de l'Empire. Dans tous les domaines, de l'architecture à l'armée, les compétences s'affaiblissent, comme les motivations. Ramsay MACMULLEN va jusqu'à écrire qu'une des causes du déclin de l'Empire romain réside non pas dans les assauts renouvelés des barbares, mais dans une sorte de démission générale, l'appropriation clanique des ressources étant de loin préférée au combat contre les envahisseurs. "Alors que l'éthique dominante des légions avait traditionnellement permis des extorsions de routine aux sous-officiers et aux soldats de rang inférieur, ce n'est qu'au troisième siècle qu'on voit des régiments et des armées entières faire passer les "affaires" avant la guerre." De la gestion du ravitaillement des troupes à la collecte elle-même des impôts (où les décurions ont toujours eu un rôle central), qui requiert dans de nombreux cas - vus les impayés massifs - la présence d'une force armée, de plus en plus de soldats, du dernier rang jusqu'au sommet de la hiérarchie militaire, entendent engrager le maximum de profits. "Des conséquences historiques s'ensuivirent naturellement. Elles semblent parfois incontestables. L'ennemi s'aperçoit que "nos" hommes ne sont ni en nombre suffisant ni en situation de se battre, et, confiants en cela, ils attaquent ; tantôt nos sources les plus fiables (Ammien, Synésius, Augustin) attribuent spécifiquement une défaite à la corruption qui ronge toute l'armée. Tantôt encore, un prince client, Firmus, est soumis à des extorsions et "incapable de tolérer l'arrogance et la cupidité des troupes", il se révolte ; l'empereur doit alors procéder à un transfert de troupes de Panonie et de Mésie en Afrique pour le combattre grâce à quoi Sarmates et Quades peuvent facilement enfoncer les frontières ainsi dégarnies.""

Notre auteur fait un rapprochement entre ce déclin impérial et l'invasion de plus en plus importante de la sphère publique par les intérêts privés : "On reconnaissait même que l'Empire tout entier enffrait de l'influence prépondérante de la vénalité. Dans une adresse à l'empereur vers 390, Libanius décrit comment les soldats stationnés à la campagne sont tous "à la chasse", vendant tous "la protection" de leur officier de commandement contre les percepteurs de fermages et d'impôts. Bien sûr, le général, lui, conserve la plus grande partie du bénéfice. Les perdants sont les curiales qui doivent d'une manière ou une autre rassembler les sommes non perçues. (...) La profonde compréhension dont fait preuve Libanius quant aux conséquences en chaîne provoquées par l'éthique du gouvernement de son époque, et sa perception que l'Empire tout entier court un risque sont très rares. C'est tout naturel. Se détacher assez de ses propres préoccupations particulières pour voir ce qu'elles affectent ailleurs, voir les interconnections des diverses parties et institutions de la société et en évaluer les conséquences historiques qui doivent inéluctablement s'ensuivre - qui a pareille vision? qui même s'y intéresse? Tandis que guerre et politique se jouent sur un coup de dés, les manières et les moeurs ne changent que par degrés insensibles, sans à-coups. Et leur tendance générale est malaisée à percevoir. Il se peut par exemple, que soit dénué de toute signification le fait que, presque au moment où j'écris, les accusations contre des porteurs de cingulum actuels ou antérieurs accusés de vente d'armes illicite - vente qui leur a apporté un énorme profit (l'auteur pense à l'Irangate) - aux ennemis de leur pays soient en train de s'effriter en piles de papiers déchirés ; car le principal défenseur de la loi au palais (lui-même menacé d'une nouvelle enquête pour ses propres profits issus de ces trafices d'influence) s'est montré fort lent à enquêter. C'est un scandale, c'est de l'histoire, le monde entier s'en inquiète. Le scandale, de fait, a atteint l'une après l'autre toutes les sphères gouvernementales de façon notable. Est-ce désormais une habitude installée, notre consuetudo, l'aube de notre déclin? Non. Mais qui peut voir se dissoudre la volonté d'un grand Empire sans les coups de butoir incontrôlés de l'entreprise privée - les mercatores ou kapeloi - sans se demander s'il n'y aurait pas là quelque enseignements à dégager?"

 

Paul PETIT, Histoire générale de l'Empire romain, 3 tomes, Seuil, 1974.  Ramsay MACMULLEN, Le déclin de Rome et la corruption du pouvoir, Editions Perrin, collection Tempus, 2004.

 

ECONOMIUS

 

Complété le 12 mai 2015.

    

 

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Published by GIL - dans ECONOMIE
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