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13 septembre 2008 6 13 /09 /septembre /2008 15:46
 
  L'objectif de la politique de défense semble à la première lecture de ce livre blanc "Défense et sécurité nationale" s'être élargi, mais il faut se méfier d'un effet de rhétorique qui contamine tout le texte, d'un texte qui, tout en ayant moins de force que les deux précédents, semble plus destiné que ceux-ci à l'apparence publique de la défense qu'à son statut de référence politique. Sans doute la proximité d'actualité empêche t-elle d'être aussi objectif qu'auparavant, aussi faut-il s'efforcer de le prendre au moins dans un premier temps comme argent comptant.
  "La stratégie de sécurité nationale a pour objectif de parer aux risques ou menaces susceptibles de portant atteinte à la vie de la nation. Sa première finalité est de défendre la population et le territoire. La deuxième est d'assurer la contribution de la France à la sécurité européenne et internationale : elle correspond à la fois aux nécessités de sa sécurité propre, qui se joue aussi à l'extérieur de ses frontières, et aux responsabilités que la France assume, dans le cadre des Nations Unies et des alliances et traités auxquels elle a souscrit. La troisième finalité est de défendre les valeurs du pacte républicain qui lie tous les Français à l'Etat : les principes de la démocratie, en particulier les libertés individuelles et collectives, le respect de la dignité humaine, la solidarité et la justice.
   A ces objectifs concourent la politique de défense, en totalité (...) (et) la politique de sécurité intérieure, pour tout ce qui ne relève pas de la sécurité quotidienne et individuelle des personnes et des biens, et la politique de sécurité civile (...), d'autres politiques publiques, en premier lieu la politique étrangère et la politique économique (...).
  La sécurité de la France peut être mise en péril par l'action d'Etats ou de groupes qui se jouent des frontière et utilisent toutes les ressources de la mondialisation.".
  
    Tentant de la mettre en perspective, ce texte se veut une redéfinition des grandes fonctions stratégiques.
 "Le livre blanc sur la défense de 1972 fut celui de la dissuasion. Le livre blanc de 1994 fut celui de la projection et de l'action à distance du territoire national. Le présent livre définit une stratégie de sécurité nationale, adaptée à l'ère de la mondialisation, qui repose sur un équilibre nouveau entre cinq grandes fonctions" : connaissance-anticipation, prévention et dissuasion, protection et intervention.
   L'objectif de la politique de défense - défendre qui ou quoi - s'élargit franchement à la défense de l'Europe.
    "L'adoption, en 2003, d'une stratégie européenne de sécurité par le Conseil européen a marqué une étape importante dans l'affirmation du rôle international de l'Union. En 2008, une première adaptation de ce document est engagée.
  La France considère qu'il serait naturel que l'Union européenne se dote d'un Livre blanc européen en matière de défense et de sécurité. Celui-ci pourrait comprendre, en accord avec nos partenaires :
 - une analyse européenne commune des menaces et du système international, laquelle pourrait inspirer ensuite les documents nationaux en matière de politique de défense et de sécurité ;
 - une définition des intérêts de sécurité communs à l'Union ;
 - la délimitation précise de l'articulation, au niveau de l'Union, entre la sécurité intérieure et la politique de gestion des crises à l'extérieur. La continuité devrait faire partie de ce corps de doctrine stratégique européenne : le terrorisme, le crime organisé sont des exemples types des menaces internes dont les racines se situent souvent hors des frontières de l'Union ; la question de la sécurité énergétique relève de cette même logique ; enfin, par leurs effets potentiellement globaux, les risques sanitaires, technologiques, environnementaux peuvent également impliquer la nécessité d'un recours aux moyens de sécurité et de défense ;
 - une rationalisation des missions de l'Union (prévention, gestion, stabilisation des crises), assortie de l'identification des instruments et capacités pour la réalisation de ces missions ;
 - un cadre doctrinal pour l'intervention extérieure et l'usage de la force ;
 - une stratégie de communication transparente à l'égard des citoyens."
         La défense des valeurs de la démocratie ne fait pas l'objet d'une mention sur la cohésion de la nation dans les premiers chapitres comme auparavant, faute sans doute de l'enracinement du service national, entre-temps supprimé. Elle fait l'objet du tout dernier chapitre.
 L'adhésion de la nation "est la condition de l'efficacité de l'appareil de défense et de sécurité et de la légitimité des efforts qui lui sont consacrés. La société française doit aujourd'hui s'approprier les réformes majeures rendues nécessaires par la nouvelle donne internationale et par la nature des risques auxquels le pays est confronté. Le développement d'une stratégie de sécurité nationale, la redéfinition du format de nos armées, la capacité de celles-ci à se concentrer sur des axes stratégiques correspondant aux risques à venir, la priorité accordée à l'anticipation et à la gestion des crises avec tous les moyens de sécurité intérieure et de sécurité civile sont des choix porteurs d'implications lourdes. Les raisons de ces choix doivent être expliquées et rendues compréhensibles à tous les citoyens. L'adhésion de la nation procédera de la conviction que tout est mis en oeuvre par les pouvoirs publics pour que ceux-ci assument la tâche centrale de protection de l'indépendance et de la liberté du pays. Sans dramatiser les risques encourus, préparer la nation à l'éventualité d'une crise grave, prendre conscience que le pays peut être la cible d'événements, intentionnels ou naturels, bouleversant sa vie quotidienne sont des conditions déterminantes de la capacité de la population à faire face."
  Conscient de l'insuffisance sans doute de cette position, les rédacteurs concèdent "l'engouement" d'un projet de service civique. "L'intérêt que suscite aujourd'hui, sous réserve des réactions des jeunes, l'idée d'instaurer un service civique est inséparable de la place que le service militaire a occupé et occupe toujours dans la construction de l'imaginaire national. Rituel initiatique, l'expérience du service militaire a constitué, pendant un siècle au moins, un élément important de l'identité masculine. Au-delà de sa fonction proprement militaire et de la vision patriotique de la "nation en armes" héritée de la Révolution, le service militaire était investi d'autres fonctions sociales et éducatives majeures. (...) la suspension d'un service militaire devenu inégalitaire a été favorablement accueillie par la majorité des Français et n'a pas compromis l'image positive d'une armée de plus en plus associée à des missions de maintien de la paix ou humanitaires. Par ailleurs, l'allongement de la scolarité obligatoire d'une part, la généralisation de la mobilité d'autre part, l'élargissement de l'expérience des jeunes enfin, semblaient pouvoir relayer les fonctions anciennement dévolues au service militaire. Mais beaucoup estiment que ces relais n'ont pas fonctionné ou pas autant qu'on pouvait l'attendre. Au contraire, les barrières sociales se sont plutôt renforcées, et le fonctionnement de l'école n'a pas su l'empêcher. Les inégalités sociales n'ont pas augmenté (...) mais elles se sont assorties de phénomènes de ségrégation, territoriale notamment, plus marqués".
  En avançant l'idée que le service civique obligatoire voudrait fournir une réponse sociale à ces inquiétudes, les rédacteurs déplacent carrément le débat sur la société globale, oubliant la participation active et généralisée, autrefois vantée de la population à la défense de ses propres valeurs...

    La définition et la désignation de ce contre quoi et contre qui la France doit combattre semble être de plus en plus difficile. Le constat de l'accroissement du nombre des démocraties (on se demande comment les comptes sont faits...), de l'essort du réseau Internet, de la diminution du nombre des conflits (là aussi, on peut se demander comment les comptes sont faits), du progrès de mobilisation de la société internationale ne suffit pas à dissiper les inquiétudes.
 "La mondialisation ne crée pas un monde ni meilleur ni plus dangereux qu'il y a deux décennies. Elle dessine en revanche les contours d'un système international nettement plus instable, moins contrôlé, et donc plus inquiétant, qui appelle des réponses à la fois globales et très spécifiques."
 Le déplacement progressif du centre de gravité stratégique vers l'Asie, le déclin relatif des puissances occidentales, la crise du système de sécurité collective constitué autour de l'ONU, de l'OMC, du FMI..., le retour d'une politique de puissance en Russie, la multiplication de zones de non-droit, tout cela fait craindre des suprises et des ruptures stratégiques.
"L'hypothèse la plus grave actuellement identifiée est celle d'une attaque terroriste majeure sur le territoire européen, utilisant des moyens non conventionnels, de type nucléaire, chimique ou biologique, couplée à une situation de guerre dans l'une des zones d'intérêt stratégique pour l'Europe."
  Le livre blanc désigne quatre zones critiques :
  - l'arc de crise de l'Atlantique à l'Océan Indien, arc un peu vaste pour une analyse réelle... ;
  - l'Afrique subsaharienne marqué par des guerres endémiques ;
 - le continent européen où l'évolution de la Russie fait craindre la réapparition de zones de tension à l'Est ;
 - l'Asie où trois grands Etats nucléaires (Inde, Pakistan, Chine) disposent de frontières non internationalement reconnues.
     "La prévention de conflits majeurs en Asie est donc un objectif central pour l'ensemble des acteurs internationaux. Les Européens devront prendre en compte les principales données suivantes : l'impact d'une guerre sur les routes maritimes à caractère stratégique ; les effets économiques et financiers d'un conflit majeur sur un continent qui joue un rôle croissant dans l'économie mondiale ; l'impact de toute guerre dans les régions où les puissances asiatiques s'approvisionnent en énergie ou en matières premières stratégiques ; nos liens avec les Etats-Unis, garants de la sécurité de plusieurs Etats de la région."
        Des vulnérabilités nouvelles sont citées, sans d'ailleurs que l'aspect nouveau soit trop étayé : le terrorisme (djhadisme) qui a fait l'objet d'un livre blanc en 2006, la menace des missiles, les attaques majeures contre les systèmes d'information, l'espionnage et les stratégies d'influence, les grands trafics criminels, les nouveaux risques naturels et sanitaires liés aux grands changements climatiques, ces dernier ne faisant l'objet que d'un petit paragraphe, les risques technologiques accrus et l'exposition des ressortissants à l'étranger...
   Seul intérêt de cette énumération fourre-tout et pas très détaillée, le constat de "l'interconnexion croissante des menaces et des risques, liée à la mondialisation."

       "La dissuasion nucléaire demeure un fondement essentiel de la stratégie de la France. Elle est la garantie ultime de la sécurité et de l'indépendance nationale. Elle est l'une des conditions de notre autonomie stratégique, comme de la liberté d'appréciation, de décision et d'action du chef de l'Etat."
  La réaffirmation (attendue) du principe de dissuasion nucléaire est là, ainsi que le caractère indépendant de la disposition des forces nucléaires. "Face à la diversité des situations auxquelles la France pourrait se trouver confrontée, la credibilité de notre dissuasion reposera sur la possibilité pour le chef de l'Etat de disposer, de façon indépendante, d'un gamme d'options suffisamment large et d'un ensemble de moyens diversifiés."
  Leur complémentarité avec les forces de l'OTAN est affirmée avec force. "Au sein de l'Alliance Atlantique, les forces britanniques et françaises contribuent à la dissuasion globale, cette contribution ayant été reconnue depuis 1974. Elle a été rappelée dans le concept stratégique de l'OTAN de 1999."
     De façon plus générale, "la définition et le dimensionnement de nos capacités d'intervention prendront dès lors en compte aussi bien l'hypothèse d'un engagement lourd que les missions de stabilisation et de gestion de crises pour les quinze ans à venir. Cet objectif conduit à écarter une organisation des armées qui aurait été ordonnée autour des seules missions de stabilisation."
     6 principes stratégiques sont définis. Ils doivent former un cadre souple :
1 - avant le recours à la forme armée, toutes les autres mesures doivent avoir été exploités activement et ne doivent pas être écartées que s'il existe de fortes raisons de penser qu'elles échoueraient ;
2 - toute intervention doit s'inscrire dans le respect de la légalité internationale (c'est le seul reproche, moucheté, que l'on trouve vis-à-vis des Etats-Unis dans le livre blanc) ;
3 - la décision de recourir aux forces armées dépendra, à chaque fois, de circonstances particulières qu'il appartient à l'autorité politique française d'apprécier en toute souveraineté ;
4 - la légitimité d'une intervention militaire ne se limite pas à la légalité en regard du droit international. Tout aussi importante est sa légimité démocratique. Elle sera d'autant plus forte que, pour chaque engagement, les objectifs poursuivis seront transparents et que le soutien de la collectivité nationale sera exprimé, notamment par ses représentants au Parlement (sans commentaires pour l'instant...) ;
5 - toute décision d'engagement militaire doit reposer sur une capacité d'engagement d'un niveau suffisant, sur la maitrise nationale de l'emploi de nos forces et sur une stratégie politique qui vise le règlement durable de la crise et pas seulement la définition ds conditions permettant le désengagement de nos forces;
6 - l'opportunité de l'engagement français devra être considérée en tenant compte des autres opérations en cours et des forces disponibles...
             
      L'incertitude stratégique pèse tellement sur les responsables politiques et militaires de la défense que désormais aura lieu, à chaque loi de programmation militaire (à peu près tous les 4 ou 5 ans), une actualisation du livre blanc.
       Une réforme de l'ordonnance de 1959 est prévue, outre que ses dispositions sont codifiées désormais dans le  code de la défense.
"Ces textes devront en effet prendre en compte l'objectif de sécurité nationale et la définition des différentes politiques qui y concourent : politique de défense, politique de sécurité intérieure et de sécurité civile, politique étrangère et politique économique. Ils devront aussi modifier les définitions de concepts relevant de situations ou de contextes qui ne sont plus d'actualité, en particulier la défense civile et la défense économique. Ces notions, qui organisaient la défense face à une invasion terrestre venue de l'Est, doivent être transformées pour correspondre aux risques et défis de la mondialisation."

       Deux évolutions  réelles sont avancées dans ce livre blanc, en tout cas par rapport aux deux précédents : l'engagement européen et la "rénovation transatlantique".
- L'affirmation de l'Union Européenne comme acteur de la sécurité internationale est comme revendiquée. Une politique de l'Europe a comme priorité l'accroissement de toutes ses capacités de gestion des crises, ce qui va de pair avec une industrie européenne d'armement rationalisée et compétitive.
- La rénovation transatlantique veut dire, à partir d'une complémentarité entre l'Union Européenne et l'OTAN (accords Berlin Plus de 1999), la redéfinition des relations entre la France et l'OTAN, donc des Etats-Unis. Plus une seule ligne sur des inquiétudes sur l'évolution du géant américain. Plus une seule ligne non plus sur ses tentations unilatéralistes.
       "La France est aujourd'hui présente dans toutes les instances multilatérales de l'Alliance, sauf dans deux organes spécialisés créés après son retrait de l'organisation militaire en 1966 : le Comité des plans et le Groupe des plans nucléaires. (...) En 1996, après une longue période où elle ne fut qu'observateur, elle a repris pleinement son siège au Comité militaire de l'Organisation, y compris son chef d'état-major des armées lorsque la réunion de cette instance se tient au plus haut niveau."
La présence française dans les structures permanentes de commandement reste limitée, après avoir été proscrite. Les principes qui avaient amener la France à quitter ces structures demeurent, "mais les transformations de l'environnement international, l'évolution de l'Aillance Atlantique, l'engagement de la France dans les nouvelles missions de l'Alliance, nous invitent à en revoir la traduction quarante ans plus tard." Un nouveau rapprochement devra respecter la liberté d'appréciation des autorités politiques françaises - aucune automaticité d'engagement -comme la séparation actuelle des forces nucléaires françaises d'avec celles de l'Alliance. "La liberté de décision sur l'engagement des forces françaises" signifie "qu'aucune force française ne sera placée en permanence sous le commandement de l'OTAN en temps de paix".
   La formule alambiquée d'un accroissement de l'implication de la France dans l'OTAN, dans un monde où temps de guerre, temps de crise, temps de paix ont plutôt des frontières floues, montre qu'il y a toujours une contradiction entre une intégration des forces françaises (ne serait-ce que dans des plans) et l'indépendance nationale. D'ailleurs, sur le plan européen, s'agissant des partenaires de l'Union Européenne, rien n'est encore proposé dans le livre blanc dans la disposition des forces.

   Ce qui frappe dans ce livre blanc également, c'est la place faite à la recherche du renseignement, au traitement de l'information, à la surveillance du territoire ou de la planète. Connaitre et anticiper pour prévenir, dissuader, protéger et intervenir... Le contrôle des ennemis potentiels passe par un contrôle tout azimut et la maitrise technologique de ce contrôle est primordiale dans un environnement à évolution accélérée.

"La définition et l'articulation des grandes fonctions stratégiques qui doivent assurer la sécurité nationale résultent de l'analyse conduite en 2007-2008. Elles fixent de grandes orientations, mais doivent rester souples et adaptables, éviter de se figer dans un modèle supposé intangible qui deviendrait excessivement rigide, alors que notre environnement est caractérisé comme instable, incertain et volatile. C'est pourquoi, de façon délibérée, il n'est pas proposé de déterminé un "modèle d'armée" dans ce Livre Blanc (...)".
Les composantes terrestres, navales et aériennes ainsi que les capacités interarémées sont ensuite définies de manière assez rapide et les tenants d'une séparation franche entre moyens nucléaires et moyens classiques (toujours le spectre de la tentation de la bataille nucléaire) ne manquent pas d'en critiquer l'exposition.

     C'est dans le cadre d'une quatrième partie intitutée "La dynamique de la réforme" que sont abordés les rôles "des professionnels au service de la nation".
  "La France bénéficie d'une tradition militaire vivante. L'exercice du métier des armes y demeure attractif. Pour les forces armées, la professionnalisation, engagée il y a dix ans, a représenté une modernisation sans équivalent dans l'Etat. Cette mutation est indiscutablement une réussite, qui vaut une reconnaissance nationale et internationale. L'armée professionnelle a conduit sans nostalgie la conversion de son organisation et de sa culture. Elle a réussi l'intégration des personnels féminins. Elle a fait face sans hésiter aux mesures lourdes de restructurations et de déflation des effectifs qui ont acompagné cette réforme. Avec un plein sentiment de son utilité pour la société, elle adhère aux missions qui lui sont assignées. Elle est légitimement fière du haut niveau des compétences qu'elle mobilise. Cette réussite doit être attestée et parachevée."
  Les ressources humaines de la sécurité nationale sont traitées à l'image d'une entreprise performante et dynamique... Une franche distinction existe maintenant entre l'armée et un possible service national civique évoqué beaucoup plus loin dans un chapitre consacré à l'adhésion de la nation à la politique de défense.
  Bien plus importante que cette adhésion de la nation, à rechercher par souci démocratique, est la réorganisation des pouvoirs publics. On a du mal à percevoir d'ailleurs les éléments de cette réorganisation si l'on n'a pas en main le texte de la Constitution nouvellement modifiée. Le plus clair semble être le rôle plus important (ou plus mis en musique) du Président de la République.
"Le premier de ces moyens (d'amplifier cette responsabilité) est la présidence des conseils que l'article 15 de la Constitution désigne par l'expression générique de "conseils et conseils supérieurs de la défense nationale". C'est au sein du conseil de la défense que sont aujourd'hui arrêtées, sans préjudice de la compétence du Conseil des ministres, les "décisions en matière de direction générale de la défense". La pratique de la Vème République et la mise en oeuvre de l'ordonnance de 1959 ont également développé les conseils restreints réunis en cas de crise ou de décision d'engagement des forces françaises. Enfin un décret du 15 mai 2002 a créé un Conseil de sécurité intérieure. Afin de tirer les conséquences d'une stratégie qui fait de la sécurité nationale l'objectif fédérateur et mobilisateur de l'action des pouvoirs publics, sera institué un "Conseil de défense et de sécurité nationale", dont le champ de compétence convrira l'ensemble des questions et des politiques publiques intéressant les domaines de la défense et de la sécurité nationale pour lesquelles la Constitution attribue une responsabilité au Président de la République."
  Le livre blanc fait état d'un rôle renforcé du Parlement, mais dans les dispositions indiquées il n'est question que d'information et de transparence renforcées. De toute façon, ce livre blanc n'est pas l'endroit pour discuté des capacités parlementaires d'activité sur la défense, et encore moins d'un statut de l'élu qui permettrait au parlementaire de faire un travail correct. On est loin du système américain, souvent cité à l'Elysée, doté d'un contre pouvoir réel au niveau notamment du Sénat.

       Devant le constat de l'existence d'une industrie d'armement française et européenne encore "fragmentée", est voulue une stratégie industrielle davantage tournée vers l'Europe, dans tous les secteurs (du nucléaire aux systèmes d'information). Fédérer les efforts de recherche au niveau européen devient primordial dans le nouvel environnement mondial, d'autant que quelques ruptures technologiques et scientifiques sont pressenties à l'horizon 2020-2030 (robotique, technologie de détection, armement à énergie dirigée, nanotechnologies).
  Cela passe par un nouveau partenariat entre l'industrie de défense et l'Etat, caractérisé notamment par des capacités d'acquisitions d'armements plus réactives (entendre le raccourcissement du délai entre conception et mise en service dans les armées d'innovations techniques). De nouvelles méthodes de management sont décrites par le menu, impliquant une responsabilisation globale des maitres d'oeuvre du maintien en condition opérationnelle. "Il implique d'avoir recours à des marchés de service, fondés sur des obligations de résultats, énoncés en termes de disponibilités, d'heures de fonctionnement, ou d'autres performances (...) avec des niveaux d'intéressement incitatifs." Il s'agit de mettre en oeuvre dans l'industrie d'armement comme dans les armées, des méthodes de gestion des personnels inspirées de l'esprit d'entreprise.
 Dynamiser les exportations reste important, même si l'accent est mis sur le dispositif public d'autorisation des exportations, visant à protéger les secrets technologiques.

     Après le constat du surcoût important entrainé par la professionnalisation intégrale des armées et de l'écart - écart éternel d'ailleurs - entre les prévisions d'acquisition d'équipements militaires et leur réalisation, le livre blanc promet une augmentation des disponibilités des crédits (promesses...) et incite à l'amélioration de la gestion de la dépense de défense dans le cadre d'une programmation militaire plus évolutive. Bien que l'accent entrepreneurial et volontariste sont de mise, de telles dispositions font sourire chez les professionnels de l'armement. De toute façon, c'est une fois encore, l'arbitrage global entre budgets dans une conjoncture plutôt mauvaise qui tranchera dans toutes ces vélléités.

    Un deuxième tome de ce livre blanc rassemble différents débats (souvent vifs) qui ont précédé et préparé la rédaction du premier tome (c'est du moins la musique officielle). La lecture de ces débats montrent que le consensus sur la défense est bien fragile (au minimum) et on la recommande fortement. Nous l'utiliserons d'ailleurs beaucoup par la suite.
 


   Ministère de la défense, Défense et sécurité nationale, Le livre blanc. Deux tomes, dont le deuxième est intitulé "Les débats", Editions Odile Jacob, La documentation française, 2008, 350 et 415 pages.
  Préface de Nicolas SARKOZY, Président de la République.

                                                                         STRATEGUS

 
Relu le 19 juin 2018
   
 

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