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30 janvier 2010 6 30 /01 /janvier /2010 09:30
    Les organes de la SDN et de l'ONU sont structurellement les mêmes à peu près, mais diffèrent par leur composition et leur fonctionnement. Ici, c'est surtout leur fonctionnement qui est examiné dans les articles 2, 3,  4 et 6 du Pacte de la SDN et dans les articles 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 23, 26, 97, 98 et 99 de la Charte de l'ONU.

SDN

   Article 2
        L'action de la Société, telle qu'elle est définie dans le présent Pacte s'exerce par une Assemblée et par un Conseil assistés d'un Secrétariat permanent.

   Article 3 - Assemblée
          1- L'Assemblée se compose de Représentants des Membres de la Société.
          2 - Elle se réunit à des époques fixes et à tout autre moment, si les circonstances le demandent au siège de la Société ou en un autre lieu qui pourra être désigné.
          3 - L'Assemblée connaît de toute question qui rentre dans la sphère d'activité de la Société ou qui affecte la paix dans le monde.
           4 - Chaque Membre de la Société ne peut compter plus de trois Représentants dans l'Assemblée et ne dispose que d'une seule voix.

    Article 4 - Conseil
           1 - Le Conseil se compose de Représentants des Principales Puissances alliées et associées ainsi que de Représentants de quatre autre membres de la Société. Ces quatre Membres sont désignés librement par l'Assemblée et aux époques qu'il lui plaît de choisir. Jusqu'à la première désignation par l'Assemblée, les Représentants de la Belgique, du Brésil, de l'Espagne et de la Grèce sont membres du Conseil.
            2 - Avec l'approbation de la majorité de l'Assemblée, le Conseil peut désigner d'autres membres de la Société dont la représentation sera désormais permanente au Conseil. Il peut avec la même approbation augmenter le nombre des Membres de la Société qui seront choisis par l'Assemblée pour être représentés au Conseil.
           3 - Le Conseil se réunit quand les circonstances le demandent et au moins une fois par an, au siège de la Société ou en tel autre lieu qui pourra être désigné.
           4 - Le Conseil connaît de toute question rentrant dans la sphère de l'activité de la Société ou affectant la paix du monde.
            5 - Tout Membre de la Société qui n'est pas représenté au Conseil est invité à y envoyer siéger un Représentant lorsqu'une question qui l'intéresse particulièrement est portée devant le Conseil.
            6 - Chaque Membre de la Société représenté au Conseil ne dispose que d'une voix et n'a qu'un Représentant.

    Article 6 - Secrétariat
            1 - Le Secrétariat permanent est établi au siège de la Société. Il comprend un Secrétaire général, ainsi que les secrétaires et le personnel nécessaires.
             2 - Le premier Secrétaire général est désigné dans l'Annexe. Par la suite, le Secrétaire général sera nommé par le Conseil avec l'approbation de la majorité de l'Assemblée.
            3 - Les secrétaires et le personnel du Secrétariat sont nommés par le Secrétaire général avec l'approbation du Conseil.
             4 - Le Secrétaire général de la Société est de droit Secrétaire général de l'Assemblée et du Conseil.
   (L'article 5 concerne les finances)


   ONU

       Article 7
            1 - il est créé comme organes principaux de l'Organisation des Nations Unies, une Assemblée Générale, un Conseil de Sécurité, un conseil économique et social, un Conseil de tutelle, une Cour Internationale de Justice et un Secrétariat.
            2 - Les organes subsidiaires qui se révéleraient nécessaires pourront être créés conformément à la présente Charte.

      Article 9 - Assemblée Générale
             1 - L'Assemblée Générale se compose de tous les Membres des Nations Unies.
             2 - Chaque Membre a cinq représentants au plus à l'Assemblée Générale.

      Article 10
            L'Assemblée Générale peut discuter toutes questions ou affaires rentrant dans le cadre de la présente Charte ou se rapportant aux pouvoirs et fonctions de l'un quelconque des organes prévus, et sous réserve des dispositions de l'article 12, formuler sur ces questions ou affaires des recommandations aux Membres de l'Organisation des Nations Unies, au Conseil de Sécurité ou aux Membres de l'Organisation et au Conseil de Sécurité.

       Article 11
            1 - L'Assemblée Générale peut étudier les principes généraux de coopération pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales, y compris les principes régissant le désarmement et la réglementation des armements et faire sur ces principes, des recommandations, soit aux Membres de l'Organisation, soit au Conseil de Sécurité, soit aux Membres de l'Organisation et au Conseil de Sécurité.
            2 - L'Assemblée générale peut discuter toutes questions se rattachant au maintien de la paix et de la sécurité internationales dont elle aura été saisie par l'une quelconque des Nations Unies, ou par le Conseil de Sécurité, ou par un Etat qui n'est pas Membre de l'Organisation, conformément aux dispositions du paragraphe 2 de l'article 12, faire sur toutes questions de ce genre des recommandations soit à l'Etat ou aux Etats intéressés, soit au Conseil de Sécurité, soit aux Etats et au Conseil de Sécurité. Toute question de ce genre qui appelle une action est renvoyée au Conseil de Sécurité par l'Assemblée Générale, avant ou après discussion.
          3 - L'Assemblée Générale peut attirer l'attention du Conseil de Sécurité sur les situations qui semblent devoir mettre en danger la paix et la sécurité internationales.
          4 - Les pouvoirs de l'Assemblée Générale énumérés dans le présent article ne limitent pas la portée générale de l'article 10.

      Article 12
            1 - Tant que le Conseil de Sécurité remplit à l'égard d'un différend ou d'une situation quelconque, les fonctions qui lui sont attribuées par la présente Charte, l'Assemblée Générale ne doit faire aucune recommandation sur ce différend ou cette solution, à moins que le Conseil de Sécurité ne lui demande.
            2 - Le Secrétariat Général, avec l'assentiment du Conseil de Sécurité, porte à la connaissance de l'Assemblée Générale, lors de chaque session, les affaires relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales dont s'occupe le Conseil de Sécurité; il avise de même l'Assemblée Générale ou, si l'Assemblée ne siège pas, les Membres de l'Organisation, dès que le Conseil de Sécurité cesse de s'occuper des dites affaires.

      Article 13
              1 - L'Assemblée Générale provoque des études et fait des recommandations en vue de :
                                a) développer la coopération internationale dans le domaine politique et encourager le développement progressif du droit international et sa codification.
                                b) développer la coopération internationale dans les domaines économique, social, de la culture intellectuelle et de l'éducation, de la santé publique, et faciliter pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion, la jouissance des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
              2 - Les autres responsabilités, fonctions et pouvoirs de l'Assemblée Générale, relativement aux questions mentionnées au paragraphe 1b ci-dessus, sont énoncées aux chapitres IX et X.

        Article 14
             Sous réserve des dispositions de l'article 12, l'Assemblée Générale peut recommander les mesures propres à assurer l'ajustement pacifique de toute situation, quelle qu'en soit l'origine, qui lui semble de nature à nuire au bien être général ou à compromettre les relations amicales entre nations, y compris les situations résultant d'une infraction aux dispositions de la présente Charte où sont énoncés les buts et les principes des Nations Unies.

       Article 15
            L'Assemblée Générale reçoit et étudie les rapports annuels et les rapports spéciaux du Conseil de Sécurité. Ces rapports comprennent un compte rendu des mesures que le Conseil de Sécurité a décidées ou prises pour maintenir la paix et la sécurité internationales.
L'Assemblée Générale reçoit et étudie les rapports des autres organes de l'Organisation.

     Article 16
           L'Assemblée Générale remplit en ce qui concerne le régime international de tutelle, les fonctions qui lui sont dévolues en vertu des chapitres XII et XIII, entre autres, elle approuve les rapports de tutelle relatifs aux zones non désignées comme zones stratégiques.

     Article 23 Conseil de Sécurité
          1 - Le Conseil de Sécurité se compose de quinze membres de l'Organisation. La République de Chine, la France, l'Union des Républiques Socialistes Soviétiques, le Royaume Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord et les Etats-Unis d'Amérique sont membres permanents du Conseil de Sécurité. Dix autres membres de l'Organisation sont élus, à titre de membres non permanents du Conseil de Sécurité par l'Assemblée Générale qui tient spécialement compte en premier lieu de la contribution des membres de l'Organisation au maintien de la paix et de la sécurité internationales et aux autres fins de l'Organisation et aussi d'une répartition géographique équitable.
         2 - Les membres non permanents du Conseil de Sécurité sont élus pour une période de deux ans. Lors de la première élection des membres non permanents après que le nombre des membres du Conseil aura été porté de onze à quinze, deux des quatre membres supplémentaires seront élus pour une période d'un an. Les membres sortants ne sont pas immédiatement rééligibles.
         3 - Chaque membre du Conseil de Sécurité a un représentant au Conseil.

    Article 24
        1 - Afin d'assurer l'action rapide et efficace de l'Organisation, ses membres confèrent au Conseil de Sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu'en s'acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le conseil de Sécurité agit en leur nom.
         2 - Dans l'accomplissement de ces devoirs, le Conseil de Sécurité agit conformément aux buts et principes des nations Unies. Les pouvoirs spécifiques accordés au Conseil de Sécurité pour lui permettre d'accomplir lesdits pouvoirs sont définis aux chapitres VI, VII, VIII et XII.
         3 - Le Conseil de Sécurité soumet pour examen des rapports annuels et, le cas échéant des rapports spéciaux à l'Assemblée Générale.

    Article 26
          Afin de favoriser l'établissement et le maintien de la paix et de la sécurité internationales en ne détournant vers les armements que le minimum des ressources humaines et économiques du monde, le Conseil de Sécurité est chargé, avec l'assistance du comité d'Etat-Major prévu à l'article 47, d'élaborer des plans qui seront soumis aux membres de l'Organisation en vue d'établir un système de réglementation des armements.

     Article 97 Secrétariat Général
          Le Secrétariat comprend un Secrétaire Général et le personnel que peut exiger l'Organisation. le Secrétaire Général est nommé par l'Assemblée Générale sur la recommandation du Conseil de Sécurité. Il est le plus haut fonctionnaire de l'Organisation.

     Article 98
          Le Secrétaire Général agit en cette qualité à toutes les réunions de l'Assemblée Générale, du Conseil de Sécurité, du Conseil économique et social et du Conseil de tutelle. Il remplit toutes autres fonctions dont il est chargé par ces organes. Il présente à l'Assemblée Générale un rapport annuel sur l'activité de l'Organisation.

    Article 99
           Le Secrétaire Général peut attirer l'attention du Conseil de Sécurité sur toute affaire qui, à son avis, pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationales.



     Pierre GERBET indique les divergences entre les membres fondateurs sur à la fois la qualité et le nombre des membres du Conseil et de l'Assemblée de la SDN. Le Président américain WILSON avait parlé des peuples se gouvernant eux-mêmes et jouissant d'institutions représentatives et démocratiques. La Grande Bretagne voulait que la SDN fut ouverte à ses Dominions, tandis que la France ne réclama rien de tel pour la Tunisie, le Maroc ou l'Indochine. Le refus du Parlement des Etats-Unis de ratifier le Pacte de la SDN porta dès le début atteinte au principe d'universalité de la SDN, alors qu'il était prévu que les Etats-Unis fasse partie du Conseil en compagnie de ses alliés dans la victoire de la Première Guerre Mondiale, la Grande Bretagne, la France, l'Italie et le Japon (l'allié de la Grande Bretagne depuis le début du siècle). A côté de ces membres permanents siégeront des représentants d'Etats avant la première élection par l'Assemblée, la Belgique, le Brésil, la Grèce et l'Espagne. Le  Conseil comporta donc au début 8 membres, mais de 1920 à 1926, ce nombre passa à quatorze jusqu'en 1933.
  Un des problèmes cruciaux de la SDN était bien entendu sa représentativité sur la scène internationale, et la question de la réforme de ses organes occupa une grande partie de son temps, au fut et à mesure des nouvelles adhésions. Mais de crise et crise, à partir de 1933 surtout, des démissions successives mirent à mal de façon définitive sa capacité d'action...
Le travail du Secrétariat s'organisa de façon empirique, son statut par rapport aux Conseil et Assemblée n'étant pas très précis. En fait, ses tâches découlèrent plus de la pratique que de textes constitutifs. "Forteresse de l'internationalisme, il disposait dès le début d'une puissance de fait qui mérite d'être soulignées. Il était l'élément permanent, en face d'un Conseil et d'une Assemblée dont les membres, absorbés par leurs fonctions nationales, regagnaient dans la hâte leur pays respectif après chaque session (...) L'action de la coopération diplomatique du Secrétariat était la base de tout".

   Dès le début, l'ONU, selon Jacqueline DUTHEIL de la ROCHERE, se dote d'un organe judiciaire, la Cour Internationale de Justice, qui constitue "l'organe judiciaire principal" des Nations Unies", qui prend la suite de la Cour permanente de justice internationale, avec pour différence formelle qu'elle fait partie de l'organisation internationale. Il faut remarquer, par le paragraphe 2 de l'article 7, qu'elle ne se fixe aucune limite dans la création d'organes subsidiaires "qui se révéleraient nécessaires". Créés par décision du Secrétaire Général, par résolution de l'Assemblée Générale ou du Conseil de Sécurité et même du Conseil économique et social, des organisations jouissant d'une autonomie importante (Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Fonds des Nations Unies pour le l'enfance, CNUCED, ONUDI, PNUD...) font partie de l'ensemble du système de l'ONU. Des institutions spécialisées, crées par des ensembles d'Etats, possèdent une base juridique distincte de celle des Nations Unies (la FAO par exemple), mais dans la pratique ils fonctionnent comme des organes subsidiaires, notamment en application de l'article 63 de la Charte qui prévoit les accords de coordination.

   Theodore MELESCANU, professeur à la Faculté des Sciences Politiques de l'Université de Bucarest écrit sur la nécessité d'une réforme du système des Nations Unies, suite à la prolifération institutionnelle, normative et opérationnelle que cette prolifération, malgré les risques de chauvauchement, de double-emploi et de confusion, "est cependant une conséquence inévitable de la multiplication des domaines d'intervention des Nations Unies. De ce point de vue, on peut considérer que cette prolifération est à la fois une faiblesse et un avantage car elle a permis aux Nations Unies de répondre aux défis du multilatéralisme et de la globalisation."  Sous couvert de critiques sur le bureaucratisme, se cache souvent, dirions-nous, des motifs purement politiques. Devant la montée en puissance du multilatéralisme onusien, les Etats-Unis par exemple, principale puissance à en souffrir inévitablement, ont utilisé l'arme financière : en se retirant de l'UNESCO (30% de son budget), en ne payant pas dans les temps sa contribution au budget général. Ils ont même remis en cause leur accord de 1964 sur la juridiction obligatoire de la Cour Internationale de Justice.
 Après la fin de la guerre froide et avec le rapprochement politique des Etats-Unis et de la l'Union Soviétique, puis de la Russie, de nombreuses propositions ont été proposées pour accroitre le rôle de l'ONU tout en en effectuant une réforme. L'Agenda pour la paix de 1992 du Secrétariat général a permis entre autres en 1995 l'ouverture du Comité spécial pour la Charte et pour le raffermissement du rôle de l'Organisation créé en 1975, à la participation de tous les membres de l'Organisation. Des propositions ont été émises de manière générale, mais peu de propositions concrètes en sont issus. Dans un rapport de 2004, le Comité "a soumis à l'Assemblée générale des propositions concernant la mise en oeuvre des dispositions de la Charte relatives à l'assistance aux Etats tiers touchés par l'application des sanctions qu'on se propose de reprendre dans une déclaration de l'Assemblée générale", indique l'auteur.

   L'article 9 (André LEWIN) sur la composition de l'Assemblée Générale, affirme l'universalité de l'ONU.

   L'article 10,  sur ses fonctions et pouvoirs (Mohammed BENNANI), dévolue à cette Assemblée un rôle de forum mondial où "vont s'harmoniser les efforts vers la réalisation des buts et principes de l'Organisation. Certains parlent de "conscience collective universelle", d'"autorité morale", et beaucoup de pays membres, pour faire avancer certaines causes la considèrent comme telle.
"Dans la plupart des cas, l'Assemblée est souveraine puisqu'il lui appartient de se prononcer en cas de besoin sur sa propre compétence. Cependant, dans de nombreuses hypothèses, elle est appelée à partager son pouvoir de décision avec le Conseil de Sécurité quand il s'agit de questions qui relèvent, de par leur nature, de la paix et de la sécurité internationales". Lors de la guerre de Corée en 1950, comme au moment de l'affaire du Congo belge en 1960, l'Assemblée Général prit acte de l'impossibilité d'agir du Conseil de Sécurité. D'abord en 1950, la "théorie du non-exercice de ses fonctions" par le Conseil de Sécurité joua au profit de l'Assemblée Générale, qui par l'adoption de la résolution "Union pour le maintien de la paix" (appelée aussi résolution Dean Acheson) le 3 novembre 1950, se saisit de la question de la guerre entre les deux Corées. Ensuite, en 1960, prenant appui précisément sur cette résolution, l'Assemblée Générale décide la convocation d'une session extraordinaire pour examiner la question du Congo. Malgré les polémiques diplomatiques, cette fameuse résolution fait jurisprudence pour l'application de cet article 10.

   L'article 11 (Hubert THIERRY) fut appliqué à plusieurs reprises pour faire avancer l'étude des principes généraux du droit international : résolution sur la définition de l'agression, déclaration de Manille de 1982 sur le règlement pacifique des différends (quoique cette dernière relève plutôt de l'article 13...), mais c'est surtout dans le domaine du désarmement que le paragraphe 1 a été utilisé. Mais les relations entre les deux Grands ne passèrent pas réellement par les Nations Unies dans ce domaine et les différentes Conférences (Conférence du Comité de désarmement, pour l'arms control par exemple) furent plutôt seulement reliées aux Nations Unies. Les différentes Campagne de désarmement de l'ONU, sur la base d'études d'experts gouvernementaux ou de l'UNIDIR (Institut des Nations Unies pour la recherche sur le désarmement) eurent sans doute des effets diplomatiques importants sur les différentes négociations mais  de manière tout-à-fait indirectes. Par ailleurs, l'abondance des travaux se traduit plutôt par une absence de clarté et des impacts limités. Les domaines abordés sont vastes et les résolutions très nombreuses, produisant parfois des effets très tard par rapport au moment de leur vote. Par exemple la résolution pour la cessation d'armes nucléaires dataient déjà de 1963 et il fallut attendre la fin des années 1990, pour qu'ils cessent réellement.
 Hervé CASSAN explique que l'article 11 dans ses paragraphes 2 et 3, n'a que très rarement été appliqué dans une résolution. Le vote de la résolution Acheson "a créé, au sein de l'organisation, une pratique parallèle dont l'existence a totalement perturbé la logique du système initial de maintien de la paix". Elle n'est rattachable à aucune article et elle permit un changement de répartition de pouvoir entre le Conseil de Sécurité et l'Assemblée Générale, jusqu'à une "interchangeabilité des compétences". C'est-à-dire, en fait sur le droit à discuter d'une situation, sur le pouvoir de recommander, sur l'interdiction d'agir... la pratique fait que souvent l'Assemblée Générale s'autorise "à recommander des mesures précises concernant le maintien de la paix", ce qui "transforme l'acte de renvoi en une injonction adressée au Conseil de Sécurité.", et cela souvent avec l'approbation du Secrétaire Général.
   Hubert THIERRY, dans l'édition de 2005, signale que depuis la fin de la guerre froide, trois traités importants s'ajoutent aux précédents :
       - la Convention sur les armes chimiques, adoptée le 13 janvier 1993, après de longues négociations au sein de la conférence de désarmement ;
        - le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires, mais son entrée en vigueur est subordonnée à sa ratification par 44 Etats, dont l'Inde et le Pakistan qui y sont opposés ;
        - la convention d'Ottawa du 4 décembre 1997 sur l'interdiction et la destruction des mines antipersonnel.
  De nombreuses résolutions de l'Assemblée Générale appelaient ces traités. Mais son activité intense "ne suffit pas à cacher ou à compenser les revers qu'éprouve la cause du désarmement", surtout vu l'absence de certains Etats clés à chacun de ces trois traités.

    L'article 12, dans ces conditions, a toutes les chances de...ne pas être appliqué. Chacun de son côté, Assemblée Générale et Conseil de Sécurité, traitent en parallèle des mêmes questions (conflit racial en Afrique du Sud, situation en Angola, situation en Tunisie, situation en Rhodésie du Sud, question de Chypre...). Il existe même des répétitions de l'Assemblée Générale de résolution du Conseil de Sécurité (condamnation de l'attaque d'Israel sur le réaction nucléaire irakien en 1981) (Philippe MANIN), ce que la pratique mentionnée dans l'édition de 2005 confirme. La Cour Internationale de Justice a pointé d'ailleurs des résolutions (conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé, 2004) où, selon elle, l'Assemblée Générale outrepasse ses compétences (Leonardo NEMER CALDEIRA BRANT).

   L'article 13, paragraphe 1 (a), établit Yves DAUDET, a vu son application, ce que l'on voit après analyse du Répertoire de la pratique suivie par les Organes des Nations Unies, se porter principalement "sur les aspects de codification et de développement progressif du droit international en tant que prolongement naturel et résultat de la coopération dans le domaine politique". En 1947, l'Assemblée Générale crée la Commission pour le développement progressif du droit international et sa codification. Cette Commission prépare de nombreux textes de droit public international, comme la Charte des droits et devoirs économiques des Etats du 14 décembre 1974, et sa composition, experts scientifiques en droit indépendants de leurs gouvernements, permet d'aller très loin dans l'élaboration de textes qui se veulent contraignants. Ainsi pour  le droit de la mer (1958), pour l'élimination et la réduction des cas d'apatride dans l'avenir (1961) ou pour la succession d'Etats en matière de traités (1978). Une fois posés les principes élaborés par la Commission, et votés par l'Assemblée Générale, il reste à les appliquer, ce qui peut poser des difficultés d'ordre politique, mais dans l'ensemble l'appartenance à une même culture diplomatique fait que les différents Etats se plient aux Conventions qui sortent des travaux de cette Commission.
   Les obstacles à l'application de l'article 13, paragraphe 1 (b), explique Maurice FLORY, proviennent tout simplement du fait que les "les questions économiques, sociales et culturelles comme celles qui concernent les droits de l'homme constituent, avant de faire l'objet d'une coopération internationale, un domaine essentiel de la politique nationale". Toutefois, les recommandations faites en application de cette partie de l'article 13 "sont nombreuses, plus d'une centaine à chaque session dont les trois quart ont trait à la coopération économique et sociale". "Un bilan de l'ONU montre l'ampleur de l'oeuvre accomplie depuis 1945. En volume, c'est beaucoup plus de la moitié de l'action de l'ONU qu'il faut inscrire sous le chapitre de la coopération économique et sociale qui constitue un domaine qui ne cesse de s'élargir."
      Anne-Thida NORODOM, Allocataire monitrice normalienne à l'Université Paris I, commence son article dans l'édition 2005 sur l'article 13, paragraphe 1 (a), de la Charte de l'ONU en citant le ton provocateur de René-Jean DUPUY, qui posait la question de savoir si "la codification du droit international (avait) encore un intérêt à l'aube du 3ème millénaire". L'auteure, outre que nous pourrions relever que ces propos s'inscrivent bien dans une mondialisation libérale chaotique, pense au contraire que malgré ses imperfections, cet article conserve son utilité. D'ailleurs, il semble que ce soit l'avis des Etats membres, car la Commission du Droit International s'est élargie de 15 à 34 membres, ses status insistant sur sa représentativité "des grandes formes de civilisation et des principaux systèmes juridiques du monde". Elle a réussit, cette Commission, à élaborer une méthode qui permette de concilier de nombreuses contradictions entre les droits nationaux, en terme de procédure commune. Ses travaux "ont permis de consolider l'ordre juridique international avec notamment le droit des traité et des successions d'Etats sans oublier l'énonciaton de principes en règles directives dans des domaines encore peu explorés (la nationalité en relation avec la succession d'Etats - 1999, la prévention des dommages transfrontières découlant d'activités dangereuses - 2001, la responsabilité des Etats pour faits internationalement illicites - 2001)

    L'article 14 définit avec le plus de précision les compétences de l'Assemblée, indique Philippe MANIN. "Même en l'absence de tout différend constitué, l'Assemblée Générale peut intervenir (...) dès lors qu'elle décèle l'existence d'une situation qui pourrait conduire à un différend", ce qui permet de passer outre les difficultés sur la qualification première de la situation en question. Ce qui permet à l'Assemblée Générale de produire des recommandations - leur application étant un autre problème - sur le fond de questions comme celles de la Palestine, de l'Afrique du Sud. La Cour Internationale de Justice met l'accent sur l'intérêt de cet article dès 1962 : l'Assemblée Générale peut pratiquer délibérer de tout, et le Conseil de Sécurité, à qui est dévolu strictement l'action coercitive, doit tenir compte de ses recommandations. De fait, "l'article 14 a joué un rôle historique non négligeable en faveur d'une interprétation large des compétences de l'Assemblée dans le domaine du maintien de la paix. Ceci étant acquis, il peut arriver qu'il soit invoqué incidemment, mais il reste la plupart du temps à l'arrière-plan comme l'une des bases d'une compétence multiforme."

      Hervé CASSAN montre l'importance de l'article 15, dans son paragraphe 1, qui a son correspondant dans l'article 24, paragraphe 3. Dans le domaine des interpénétrations des compétences de l'Assemblée Générale et du Conseil de Sécurité, la Charte prévoit 3 formes possibles de relations juridiques :
  - un exercice conjoint de compétences (avec possibilité de saisine mutuelle et pouvoir de recommandation réciproque) ;
  - un exercice successif de compétences (avec responsabilités principales reconnues au Conseil de Sécurité) ;
  - un examen a posteriori par l'Assemblée Générale de l'action du Conseil de Sécurité.
 La question se pose : un pouvoir de contrôle ou un simple droit à l'information pour l'Assemblée Générale?
 En fait, il "est établi que l'Assemblée Générale n'examine pas, au fond, les rapports du Conseil de Sécurité", elle se borne à "prendre acte" ou à "prendre note" de ces rapports. Normalement, les rapports spéciaux, c'est-à-dire ceux qui concernent les mesures prises par le Conseil de Sécurité pour maintenir la paix et la sécurité internationale, devraient faire l'objet d'une étude précise, mais en fait ces rapports spéciaux concernent surtout l'admission ou la non-admission de nouveaux membres. Ceux-ci sont très étudiés, et l'Assemblée Générale s'est montrée impérative à plusieurs reprises.

     François LUCHAIRE, professeur émérite de l'Université Paris I, se demande dans l'édition de 2005, puisque tous les régimes de tutelle sont aujourd'hui levés, s'il "convient de se demander si l'article 16 pourrait dans l'avenir, recevoir de nouvelles applications." En effet, il se situe (comme l'article 77) dans un contexte de sortie de Seconde Guerre Mondiale où des populations ne se trouvaient pas dans la capacité d'assurer leur propre administration. De plus, sans faire référende au régime de tutelle, l'ONU peut effectuer des administrations provisoires comme pour le Timor Oriental. Mais des organismes politiques (Congo de Brazzaville pour l'un d'entre eux) peuvent effectuer des demandes dans ce sens en y faisant toujours référence (sans succès d'ailleurs).

      L'article 23 est, rappelle Madjid BENCHIKH, "un des articles les plus controversés dans le système constitutionnel des Nations Unies". Le Conseil comprenait à l'origine 5 membres permanents (Chine, Grande-Bretagne, France, URSS, Etats-Unis) et 6 membres non permanents. Le 17 décembre 1963, l'Assemblée Générale, prenant en compte l'évolution de la société internationale consécutive au mouvement de décolonisation, procède à une modification de la composition du Conseil de Sécurité. Il comprend désormais, outre les 5 membres permanents, 10 membres non permanents, élus pour deux ans par l'Assemblée Générale à la majorité des deux tiers. De vifs débats ont lieu régulièrement, pour changer cette composition, notamment sur le nombre des membres non-permanents (le porter de 10 à 16 par exemple dans un projet du groupe des 77 formulé en 1980). Et aussi, depuis la fin du système des deux blocs, sur le nombre et la qualité des membres permanents, ce à quoi les membres actuels ont toujours répondu par le critère d'efficacité et de rapidité nécessaires à l'action du Conseil de Sécurité.
Depuis le résolution du 3 décembre 1993, signale l'auteur dans l'édition de 2005, "les débats montrent bien que les positions ont évolué. Désormais tous les groupes régionaux demandent une augmentation du nombre de représentants de leur région au sein du Conseil de sécurité. Mais ils revendiquent aussi un, voire deux sièges de membres permanents pour permettre à leur région et notamment à l'Afrique, à l'Amérique Latine et à l'Asie de peser sur l'élaboration et la prise de décisions touchant la paix et la sécurité internationales." De toute manière, encore aujourd'hui, ces questions ne recueillent pas d'accord entre les membres.
Déjà, la SDN avait été le théâtre de semblables débats et nous trouvons regrettable que l'attention se polarise souvent sur la composition du Conseil de Sécurité et non sur les moyens de parvenir à donner aux résolutions de ce Conseil une force de loi effective. On peut craindre que les débats de ce genre n'enlisent l'ONU comme elle a enlisé en partie la SDN.

      L'article 24, dans ses paragraphes 1 et 2  (René DEGNI-SEGUI) donne au Conseil de Sécurité le rôle "de gendarme international qui a charge de concevoir et d'imposer l'ordre mondial. L'ONU enregistre en cela un net progrès par rapport à sa devancière qui, ne possédant pas un tel organe et s'en remettant à l'ensemble des Etats, s'est montrée inefficace."
La lettre et l'esprit de la Charte "conduisent à interpréter ce terme (responsabilité principale) dans le sens de "concurrence" des deux organes politiques, avec la primauté du Conseil". Mais, comme nous l'avons déjà écrit plus haut, la résolution 377 dite "Union pour la paix" a bouleversé l'équilibre des pouvoirs entre les deux instances.
Le professeur à la faculté de Droit d'Abidjan discerne trois périodes dans l'application de cette résolution :
   - Durant la première, qui s'étale de 1951 à 1960 et qui est marquée par la guerre froide, elle a été employée 5 fois dans les situations les plus graves : Corée (1951), Suez (1956), Hongrie (1956), Liban (1958), Congo (1960) ;
   - Durant la seconde, de 1961 à 1979, elle n'a été utilisée qu'une fois, en 1971, à propos du conflit indo-pakistanais ;
   - Dans la dernière période, qui s'étend sur une courte durée, la résolution connaît un regain d'intérêt. En deux ans, de 1980 à 1982, elle est employée 4 fois et en 2 fois en 1986, à propos des affaires d'Afghanistan (1980), de Palestine (1980), de Namibie (1981), du Golan (1982), du Raid des Etats-Unis sur Tripoli (1986), et de l'application de l'arrêt de la Cour Internationale de Justice de 1986 dans l'affaire des activités militaires et para-militaires au Nicaragua et contre celui-ci.
  La majorité afro-asiatique entend se servir de plus en plus de cette résolution 377.
  Le juriste rappelle par ailleurs que l'article 27 limite les pouvoirs du Conseil : la décision ne peut se prendre que si 9 de ses membres sont d'accord, parmi lesquels sont compris tous les membres permanents.
    Dans l'édition de 2005, le professeur à la faculté de droit d'Abidjan complète son analyse, notamment sur la dernière période qui confirme la tendance. Le Conseil de sécurité a mis en oeuvre nombreuses de ses prérogatives que d'aucuns qualifient d'autoritaires ou d'exorbitantes (Il n'est pas difficile de deviner de quels diplomates proviennent de tels jugements...) : mesures provisioires telles que la cessation immédiate des hostilités, mise en demeure des autorités locales de mettre immédiatement fin à un acte répréhensible (épuration ethnique, Bosnie, 1994), déclaration de "nulle et non avenue" d'annexion d'un Etat par un autre (1990) et exigence des Etats membres de la non reconnaissance de l'annexion (du Koweit) et de l'Etat occupant (Irak) le retrait de ses troupes, exigeance de libération des otages (1991), création d'organismes subsidiaires en vue de mettre en oeuvre son action en contribuant à restaurer et à maintenir la paix et la sécurité internationales (1993, Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie - 1994, tribunal pénal international pour le Rwanda), décision de sanctions économiques conformément à l'article 41 : embargo général établi contre l'Irak (1990) ou sur les armes à destination de la Yougoslavie (1991), ou contre Haiti, suite au coup d'Etat qui a renversé Jean Bertrand ARISTIDE, président démocratiquement élu (1993), décision de sanctions militaires conformément à l'article 42 (1990, 1992, Koweit).
Mais, en fait, même si en droit le Conseil de sécurité agit, des limitations de fait à cette action interviennent assez vite : à de nombreuses reprise, il y a un transfert de l'exercice des pouvoirs du Conseil aux membres permanents, surtout dans les cas de crises graves et de guerres. Ainsi, l'opération Turquoise décidée en 1994 lancée au Rwanda où tout se passe comme si l'autorisation d'agir était automatique, malgré la réticence de l'instance onusienne compétente. De même pour les guerres du Golfe, où les forces anglo-américaines (1998, 2002, 2003) interviennent pour obtenir ensuite l'aval du Conseil de sécurité. L'auteur pointe d'ailleurs un élément rarement cité pour l'efficacité de l'ONU : la non-disponibilité par l'ONU d'informations pertinentes pour décider en toute connaissance de cause. En clair, l'absence de tout service de renseignement de l'organisation internationale... René DENI-SEGUI n'hésite pas à écrire que le conseil de sécurité est instrumentalisé par certains membres permanents, servant à légitimer des actions irrégulières.
Il revient dans sa conclusion sur ce rôle prépondrant, posant la question de l'abus du droit de veto exercé par ces membres permanents, droit de veto souvent contesté au sein de l'Assemblée Générale. Mais une Assemblée Générale réunie en scéance pleinière serait-elle à même d'exercer une action efficace et rapide, plus qu'un conseil de sécurité "congénitalement" handicapé par le veto?  Existe t-il une sorte de compromis restaurant l'idéal démocratique tout en garantissant cette efficacité. Même si l'auteur l'appelle de ses voeux, il semble bien en douter.

     Dans son commentaire sur l'article 25, Erik SUY, mentionne le fait que "la distinction entre les décisions et les recommandations tend à s'estomper". La comparaison de la Charte, dans sa distinction des chapitres VI et VII, délimitant bien les résolutions préventives, conciliatrices et coercitives et de son application par le Conseil de Sécurité reste un sujet d'étonnement, mais qui s'explique par de multiples contorsions diplomatiques : "le Conseil s'abstient généralement (et délibérément) de faire référence à un chapitre ou à un article de la Charte pour justifier son actions." Cela peut expliquer la difficulté pour l'étudiant ou le citoyen quand il étudie les résolutions concernant un conflit : la référence est souvent cumulative entre résolutions, et dans la résolution du début, il ne peut pas trouver cette justification... Malgré quarante ans de pratiques, "nonobstant les éclaircissements fournis par la Cour Internationale de Justice, n'ont pas été à même de résoudre définitivement la question de savoir quelles résolutions du Conseil de Sécurité sont obligatoires pour les Etats membres. Logique et clair dans son énoncé, l'article 25 reste et restera ambigu dans son application". Une explication de cet état de fait peut être sans doute trouvée dans le fait que les Etats membres n'ont  tout simplement pas réellement encore choisi de se dessaisir d'une part de leur souveraineté dans le domaine de la guerre et de la paix.

     L'article 26 de la Charte concerne les différentes courses aux armements et d'emblée Hector GROS ESPIELL indique qu'à la différence de l'article 8 du Pacte de la SDN qui faisait référence à la "réduction des armements", il parle de "réglementation des armements". "La Charte s'écarta de la procédure pour la réduction des armements (...) qui, instituant un système complexe et rigide, pût être considéré comme liée aux échecs de la Société des Nations en matière de réduction des armements"... Mais en fait, le changement de situation entre le moment de la rédaction de la Charte (nous étions encore en pleine guerre mondiale) et la période qui voir la crispation des relations entre les deux Grands, mène tout simplement à la "non application de l'article 26". "Cette non-application (...) a eu comme conséquence le déplacement de l'action des Nations Unies dans la matière vers l'Assemblée et les organes créés par elle (...)"

   L'article 97 sur le Secrétariat (Chapitre XV) donne au Secrétaire Général une certaine latitude d'action que assez vite, certains Etats lui contestèrent (Union Soviétique qui proposait de le remplacer par une troïka). La personnalité du Secrétaire Général est essentielle dans l'activité de l'organisation, d'autant qu'il est juridiquement le plus haut fonctionnaire de l'organisation.
Au-delà de la question du Secrétaire Général, comme l'écrit Mario BETTATI, c'est toute l'administration des Nations Unies qui grossit et, pour certains diplomates, s'enfle : "L'accroissement du nombre d'agents de l'Organisation est sans doute le signe (surtout quand nous le comparons au nombre rachitique du Secrétariat de la SDN) du dynamisme international et de l'extrême diversification des tâches que doit accomplir le système central et les organes subsidiaires. De 2 400 en 1946, il est passé à près de 15 000 aujourd'hui ; il ne cesse de préoccuper les Etats principaux contribuables d'autant qu'environ 80% du budget ordinaire de l'ONU est absorbé par les traitements, salaires et frais connexes". En 1984, le Secrétaire Général suspendit tout recrutement, pour réorganiser l'ensemble des services.

    L'article 98 laisse finalement au Secrétaire Général une grande latitude pour intervenir dans les conflits, tendant surtout à donner aux parties en présence les moyens de les résoudre plus qu'en utilisant les multiples forces des opérations de maintien de la paix, dont l'activité est réellement observé avec prudence (le mot est sans doute faible)  par l'ensemble des diplomates. Pour Marie-Claude SMOUTS, le rapport annuel sur l'activité de l'organisation est un moyen d'affirmer l'autorité politique et morale du Secrétaire Général, dans sa capacité d'impulser l'action.
  Pour Anne-Laure VAURS-CHAUMETTE, qui écrit pour cet article dans l'édition de 2005, le rôle du secrétaire général, outre ses fonctions très encadrées sur le plan administratif et financier, est surtout sensible dans le domaine de l'élaboration d'une doctrine des Nations Unies. Son rapport annuel et ses déclarations, surtout dans la période récente, pèse d'un grand poids, au moins moral, sur la scène internationale. Qu'il soit incarné par soit Dag HAMMARSKJOLD, U THANT ou Kofi ANNAN, "le rôle du Secrétaire général tant dans le règlement pacifique des différends que dans les opérations de maintien de la paix découle de la volonté de s'impliquer activement dans la préservation de la sécurité internationale." Et jusqu'à les diplomates désignés pour remplir cette fonction ont fait preuve d'un véritable engagement personnel peut-être injustement négligé parfois par les médias et par les commentateurs politiques, selon nous. Nous n'insisterons pas ici sur le fait que la diplomatie personnelle du secrétaire général de l'ONU ne déroge pas à la pratique ordinaire de la diplomatie, celle d'agir dans la discrétion, voire dans le secret...

    L'article 99 fut et est largement utilisé par le Secrétaire Général et par exemple, PEREZ DE CUELLAR, dans son rapport annuel insistait en 1982 sur la nécessité de jouer plus efficacement son rôle préventif et développer une capacité plus élargie et plus systématique d'établir les faits dans les zones de conflit potentiel.  Les Etats membres "n'ont jamais pu s'entendre pour opposer à (l'évolution du rôle du Secrétaire Général) un texte qui l'encourage ou bien qui y mette un frein". (Marie-Claude SMOUTS).
 Dans l'édition de 2005, Jorge CARDONA LLORENS, professeur de droit international à l'Univesité Jaume 1 à Castellon et Mariano AZNAR GOMEZ, professeur de droit international à l'Université de Valence (Espagne) indiquent qu'après la fin de la guerre froide, le secrétaire général a raffermi ses pouvoirs, raffermissement très progressif qui commence d'ailleurs bien avant. Boutros BOUTROS GHALI, par exemple, a réaffirmé à plusieurs reprises l'indépendance du Secrétaire Général vis-à-vis du Conseil de Sécurité, et Kofi ANNAN systématise cette position, concrètement, dans divers conflit, en insistant d'ailleurs sur l'aspect préventif de son action. Spécialement depuis 1998, "l'on assiste à la multiplication de ce qui est connu sous le nom de "Missions politiques de consolidation de la paix". Bien qu'il y ait eu quelques précédents auparavant, c'est pendant cette dernière période que de telles missions vont connaitre leur développement majeur. Elles sont créées par le Secrétaire Général (qui ne fait qu'informer le Conseil de sécurité de sa création) et elles ont des buts en rapport direct avec la consolidation de la paix. Elles ne doivent cependant pas être confondues avec les Opérations de maintien de la paix." D'ailleurs dans ces Opérations de maintien de la paix elles-mêmes, le secrétaire général, avec l'appui d'ailleurs des autres organes des Nations Unies, exerce un rôle de...général, selon les termes mêmes du sécrétaire général en exercice en 2003, lors de la crise en Irak. Il semble bien clair, selon nous, donc que le secrétaire général possède un rôle moteur dans l'ONU ; il reste à ce même secrétaire général la tâche énorme de convaincre les Etats membres de donner enfin à l'ONU un rôle moteur dans les relations internationales...

    Pierre GERBET, Marie-Renée MOUTON et Victor-Yves GHEBALI, Le rêve d'un ordre mondial, de la SDN à l'ONU, Imprimerie Nationale, 1996 ; Commentaire article par article de La Charte des Nations Unies, sous la direction de Jean-Pierre COT et d'Alain PELLET, Economica, 1991 : Commentaire article par article de La Charte des Nations Unies, sous la direction de Jean-Pierre COTT, de Alain PELLET et de Mathias FORTEAU, Economica, 2005.

  
   
 



   
  
 

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