2 février 2010
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Dans chacun des organes de la SDN et de l'ONU, des procédures précises de vote sont définies dans les articles qui suivent, et qui constituent des points d'ancrage importants de la formation, à l'intérieur de chacune des deux organisations internationales, des différents regroupements politiques. Pour la SDN, il s'agit des article 5 et 15 ; pour l'ONU, des articles 18, 27, 31 et 32.
SDN
Article 5
1 - Sauf disposition expressément contraire au présent Pacte ou des clauses du présent Traité, les décisions de l'Assemblée ou du Conseil sont prises à l'unanimité des Membres représentés à la réunion.
2 - Toutes questions de procédure qui se posent aux réunions de l'Assemblée ou du Conseil, y compris la désignation des Commissions chargées d'enquêter sur des points particuliers, sont réglées par l'Assemblée ou par le Conseil et décidées à la majorité des Membres de la Société représentés à la réunion.
3 - La première réunion de l'Assemblée et la première réunion du Conseil auront lieu sur convocation du Président des États-Unis d'Amérique.
SDN
Article 5
1 - Sauf disposition expressément contraire au présent Pacte ou des clauses du présent Traité, les décisions de l'Assemblée ou du Conseil sont prises à l'unanimité des Membres représentés à la réunion.
2 - Toutes questions de procédure qui se posent aux réunions de l'Assemblée ou du Conseil, y compris la désignation des Commissions chargées d'enquêter sur des points particuliers, sont réglées par l'Assemblée ou par le Conseil et décidées à la majorité des Membres de la Société représentés à la réunion.
3 - La première réunion de l'Assemblée et la première réunion du Conseil auront lieu sur convocation du Président des États-Unis d'Amérique.
Article 15, alinéa 4 et suivants
4 - Si le différend n'a pu se régler, le Conseil rédige et publie un rapport, voté soit à l'unanimité, soit à la majorité des voix, pour faire connaître les circonstances du différend et les solutions qu'il recommande comme les plus équitables et les mieux appropriées à l'espèce.
5 - Tout Membre de la Société représenté au Conseil peut également publier un exposé des faits du différend et ses propres conclusions.
6 - Si le rapport du Conseil est accepté à l'unanimité, le vote des représentants des Parties ne comptant pas dans le calcul de cette unanimité, les Membres de la Société s'engagent à ne recourir à la guerre contre aucune Partie qui se conforme aux conclusions du rapport.
7 - Dans le cas où le Conseil ne réussit pas à faire accepter son rapport par tous ses Membres autres que les représentants de toute Partie au différend, les Membres de la Société se réservent le droit d'agir comme ils le jugeront nécessaire pour le maintien du droit et de la justice.
8 - Si l'une de Parties prétend et si le Conseil reconnaît que le différend porte sur une question que le droit international laisse à la compétence exclusive de cette Partie, le Conseil le constatera dans un rapport, mais sans recommander aucune solution.
9 - le Conseil peut, dans tous les cas prévus au présent article, porter le différend devant l'Assemblée. L'Assemblée devra de même être saisie du différend à la requête de l'une des Parties ; cette requête devra être présentée dans les quatorze jours à dater du moment où le différend est porté devant le Conseil.
10 - Dans toute affaire soumise à l'Assemblée, les dispositions du présent article et de l'article 12 relatives à l'action et aux pouvoirs du Conseil, s'appliquent également à l'action et aux pouvoirs de l'Assemblée avec l'approbation des Représentants des Membres de la Société représentés au Conseil et d'une majorité des autres Membres de la Société, à l'exclusion, dans chaque cas, des Représentants des Parties, a le même effet qu'un rapport du Conseil adopté à l'unanimité de ses membres autres que les Représentants des Parties.
ONU
Article 18
1 - Chaque Membre de l'Assemblée Générale dispose d'une voix.
2 - Les décisions de l'Assemblée Générale sur les questions importantes sont prises à la majorité des deux tiers des membres présents et votants. Sont considérés comme questions importantes : les recommandations relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales, l'élection des membres non permanents du Conseil de sécurité, l'élection des membres du Conseil économique et social, l'élection des membres du Conseil de tutelle conformément au paragraphe 1c de l'article 86, l'admission de nouveaux membres dans l'Organisation, la suspension des droits et privilèges de Membres, l'exclusion de membres, les questions relatives au fonctionnement du régime de tutelle et les questions budgétaires.
3 - Les décisions sur d'autres questions, y compris la détermination de nouvelles catégories de questions à trancher à la majorité des deux tiers, sont prises à la majorité des membres présents et votants.
Article 27
1 - Chaque membre du Conseil de Sécurité dispose d'une voix.
2 - Les décisions du Conseil de Sécurité sur des questions de procédure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres.
3 - Les décisions du Conseil de Sécurité sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l'article 52, une partie à un différend s'abstient de voter.
Article 31
Tout Membre de l'Organisation qui n'est pas membre du Conseil de Sécurité peut participer, sans droit de vote, à la discussion de toute question soumise au Conseil de Sécurité, chaque fois que celui-ci estime que les intérêts de ce Membre sont particulièrement affectés.
Article 32
Tout Membre des Nations Unies qui n'est pas membre du Conseil de sécurité ou tout État qui n'est pas Membre de l'Organisation, s'il est partie à un différend examiné par le Conseil de Sécurité, est convié à participer, sans droit de vote, aux discussions relatives à ce différend. Le Conseil de Sécurité détermine les conditions qu'il estime juste de mettre à la participation d'un Etat qui n'est pas membre de l'organisation.
André LEWIN, ministre plénipotentiaire, analyse l'article 18 de la Charte de l'ONU d'abord comme une des réalisations du fondement du principe d'égalité de tous ses membres. Cette notion ne fait que reprendre la pratique d'autres organisations internationales, en particulier de la Société des Nations (certaines autres organisations internationales, comme le FMI, la Banque Mondiale ou la FIDA pratiquent une pondération des votes). Des discussions eurent lieu sur une pondération des votes lors de la multiplication des membres et de l'admission dans les années récentes de nombreux États exigus et peu peuplés, sans aboutir à des réalisations concrètes.
Sur les paragraphes 2 et 3 concernant le type de majorité à atteindre pour le vote des résolutions, "l'évolution de la pratique montre que les règles de majorité édictées par la Charte ne suscitent plus guère aujourd'hui le même intérêt (qu'auparavant)."
5 - Tout Membre de la Société représenté au Conseil peut également publier un exposé des faits du différend et ses propres conclusions.
6 - Si le rapport du Conseil est accepté à l'unanimité, le vote des représentants des Parties ne comptant pas dans le calcul de cette unanimité, les Membres de la Société s'engagent à ne recourir à la guerre contre aucune Partie qui se conforme aux conclusions du rapport.
7 - Dans le cas où le Conseil ne réussit pas à faire accepter son rapport par tous ses Membres autres que les représentants de toute Partie au différend, les Membres de la Société se réservent le droit d'agir comme ils le jugeront nécessaire pour le maintien du droit et de la justice.
8 - Si l'une de Parties prétend et si le Conseil reconnaît que le différend porte sur une question que le droit international laisse à la compétence exclusive de cette Partie, le Conseil le constatera dans un rapport, mais sans recommander aucune solution.
9 - le Conseil peut, dans tous les cas prévus au présent article, porter le différend devant l'Assemblée. L'Assemblée devra de même être saisie du différend à la requête de l'une des Parties ; cette requête devra être présentée dans les quatorze jours à dater du moment où le différend est porté devant le Conseil.
10 - Dans toute affaire soumise à l'Assemblée, les dispositions du présent article et de l'article 12 relatives à l'action et aux pouvoirs du Conseil, s'appliquent également à l'action et aux pouvoirs de l'Assemblée avec l'approbation des Représentants des Membres de la Société représentés au Conseil et d'une majorité des autres Membres de la Société, à l'exclusion, dans chaque cas, des Représentants des Parties, a le même effet qu'un rapport du Conseil adopté à l'unanimité de ses membres autres que les Représentants des Parties.
ONU
Article 18
1 - Chaque Membre de l'Assemblée Générale dispose d'une voix.
2 - Les décisions de l'Assemblée Générale sur les questions importantes sont prises à la majorité des deux tiers des membres présents et votants. Sont considérés comme questions importantes : les recommandations relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales, l'élection des membres non permanents du Conseil de sécurité, l'élection des membres du Conseil économique et social, l'élection des membres du Conseil de tutelle conformément au paragraphe 1c de l'article 86, l'admission de nouveaux membres dans l'Organisation, la suspension des droits et privilèges de Membres, l'exclusion de membres, les questions relatives au fonctionnement du régime de tutelle et les questions budgétaires.
3 - Les décisions sur d'autres questions, y compris la détermination de nouvelles catégories de questions à trancher à la majorité des deux tiers, sont prises à la majorité des membres présents et votants.
Article 27
1 - Chaque membre du Conseil de Sécurité dispose d'une voix.
2 - Les décisions du Conseil de Sécurité sur des questions de procédure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres.
3 - Les décisions du Conseil de Sécurité sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l'article 52, une partie à un différend s'abstient de voter.
Article 31
Tout Membre de l'Organisation qui n'est pas membre du Conseil de Sécurité peut participer, sans droit de vote, à la discussion de toute question soumise au Conseil de Sécurité, chaque fois que celui-ci estime que les intérêts de ce Membre sont particulièrement affectés.
Article 32
Tout Membre des Nations Unies qui n'est pas membre du Conseil de sécurité ou tout État qui n'est pas Membre de l'Organisation, s'il est partie à un différend examiné par le Conseil de Sécurité, est convié à participer, sans droit de vote, aux discussions relatives à ce différend. Le Conseil de Sécurité détermine les conditions qu'il estime juste de mettre à la participation d'un Etat qui n'est pas membre de l'organisation.
André LEWIN, ministre plénipotentiaire, analyse l'article 18 de la Charte de l'ONU d'abord comme une des réalisations du fondement du principe d'égalité de tous ses membres. Cette notion ne fait que reprendre la pratique d'autres organisations internationales, en particulier de la Société des Nations (certaines autres organisations internationales, comme le FMI, la Banque Mondiale ou la FIDA pratiquent une pondération des votes). Des discussions eurent lieu sur une pondération des votes lors de la multiplication des membres et de l'admission dans les années récentes de nombreux États exigus et peu peuplés, sans aboutir à des réalisations concrètes.
Sur les paragraphes 2 et 3 concernant le type de majorité à atteindre pour le vote des résolutions, "l'évolution de la pratique montre que les règles de majorité édictées par la Charte ne suscitent plus guère aujourd'hui le même intérêt (qu'auparavant)."
"En effet, la progression du nombre des membres qui font partie du Mouvement des non-alignés (essentiellement pour les décisions de nature politique) ou du groupe des 77 (surtout pour les décisions de nature économique) assure, dans la quasi totalité des cas, une large majorité aux résolutions soumises au vote et les auteurs d'un projet de résolution qui ne seraient pas assurés du patronage ou du soutien des non-alignés ou des 77 ont peu de chances de voir leur texte approuvé ; les projets qui divisent les non-alignés existent, certes, et quelquefois ils sont importants (comme la représentation du Kampuchéa ou le problème du Sahara occidental), mais ils sont finalement peu nombreux."
La recherche du consensus poussent finalement les majorités vers l'unanimité et rejettent un nombre limité d'États membres vers le vote négatif ou l'abstention (comme Israël et l'Afrique du Sud au moment de la période de l'apartheid). La pratique est de considérer un texte comme adopté, par constatation du Président de l'Assemblée Générale en séance d'un consensus, alors que la Charte ne mentionne pas cette procédure de consensus, ni d'ailleurs le Règlement intérieur (qui dispose tout de même dans son annexe V, "que l'adoption de décisions et de résolutions par consensus est souhaitable lorsqu'elle contribue à un règlement efficace et durable des différends et, partant, à un renforcement de l'autorité de l'Organisation". La pratique des Nations Unies montre par exemple que "de sa XXVe à sa 33ème session, sur plus de 1900 résolutions adoptées, près de la moitié (948) ont été adoptées par plus de deux tiers des voix, et 24 seulement à la majorité simple, cependant que 932 résolutions l'étaient pas consensus".
André LEWIN conclue que "l'abus du principe majoritaire et son inefficacité ont ainsi conduit à une revanche du principe unanimitaire ; mais c'est en quelque sorte introduire le droit de veto à l'Assemblée Générale, car il est évident que le refus de se joindre au consensus n'empêche la formation de celui-ci que s'il émane de puissances importantes". La recherche du consensus, écrit encore l'auteur, "peut certes, aboutir à des résolutions fades et sans vigueur (nous pensons d'ailleurs cela très dommageable pour l'effectivité du pouvoir de l'ONU), où chacun trouve, ou croit trouver, son compte. Mais, une fois dépassée l'ère de la majorité écrasante et des triomphes faciles et sans signification pratique, le consensus a réintroduit la négociation dans le processus de prise de décision aux Nations Unies."
André LEWIN conclue que "l'abus du principe majoritaire et son inefficacité ont ainsi conduit à une revanche du principe unanimitaire ; mais c'est en quelque sorte introduire le droit de veto à l'Assemblée Générale, car il est évident que le refus de se joindre au consensus n'empêche la formation de celui-ci que s'il émane de puissances importantes". La recherche du consensus, écrit encore l'auteur, "peut certes, aboutir à des résolutions fades et sans vigueur (nous pensons d'ailleurs cela très dommageable pour l'effectivité du pouvoir de l'ONU), où chacun trouve, ou croit trouver, son compte. Mais, une fois dépassée l'ère de la majorité écrasante et des triomphes faciles et sans signification pratique, le consensus a réintroduit la négociation dans le processus de prise de décision aux Nations Unies."
Paul TAVERNIER, professeur à l'université de Rouen, pointe avec raison le fait que "le fameux droit de veto qui a fait l'objet de vives discussions à la conférence (préparatoire de la Charte) de San Francisco (...) demeure la cible des attaques les plus virulentes à l'heure actuelle, au nom de l'égalité souveraine des États solennellement proclamée à l'article 2, paragraphe 1."
Le texte de l'article 27 fut amendé le 17 décembre 1963 lorsque le nombre de membres du Conseil de Sécurité passa de 11 à 15. La majorité des voix, prévue aux paragraphes 2 et 3 a été portée de 7 à 9.
Alors que le texte parle de questions de procédures, "le Répertoire de la pratique suivie par les organes des Nations Unies et le Répertoire de la pratique du Conseil de Sécurité montrent que la distinction entre les questions de procédure et les autres questions reste très difficile à préciser."... La tendance est "plutôt à un élargissement du domaine du veto grâce à une interprétation extensive des questions qui ne sont pas des questions de procédure".
Le texte mentionne un vote affirmatif alors que dans la pratique est prise en compte l'abstention au vote, "ce qui constitue un cas remarquable d'une coutume modificative d'un traité". La non-participation au vote est interprétée comme une abstention et des résolutions, même si cela est plutôt rare, peuvent être adoptée sans qu'aucun des membres permanents ne lui apporte un vote positif (1973, Moyen-Orient).
L'application de l'article 27 a soulevé trois séries de difficultés d'interprétation :
- la distinction entre le Chapitre VI et le Chapitre VII de la Charte, mais comme "le Conseil de Sécurité précise rarement la base juridique de son action et que le doute est souvent permis", finalement...cela importe peu (du moins jusqu'en 1991) ;
- la distinction entre différend et situation est peu usitée car de toute façon la distinction en est malaisée...
- l'identification des "parties" à un différend est souvent très délicate. Du coup, cette règle n'est pratiquement pas appliquée....
Pour se rendre compte de la réalité de la diplomatie interne des Nations Unies, il faut savoir que plus de 30% des décisions du Conseil de Sécurité sont adoptées sans vote... La pratique du consensus, sans être aussi systématique que dans l'Assemblée Générale, infléchit finalement fortement le fonctionnement de l'ONU par rapport à la Charte...
Alors que le texte parle de questions de procédures, "le Répertoire de la pratique suivie par les organes des Nations Unies et le Répertoire de la pratique du Conseil de Sécurité montrent que la distinction entre les questions de procédure et les autres questions reste très difficile à préciser."... La tendance est "plutôt à un élargissement du domaine du veto grâce à une interprétation extensive des questions qui ne sont pas des questions de procédure".
Le texte mentionne un vote affirmatif alors que dans la pratique est prise en compte l'abstention au vote, "ce qui constitue un cas remarquable d'une coutume modificative d'un traité". La non-participation au vote est interprétée comme une abstention et des résolutions, même si cela est plutôt rare, peuvent être adoptée sans qu'aucun des membres permanents ne lui apporte un vote positif (1973, Moyen-Orient).
L'application de l'article 27 a soulevé trois séries de difficultés d'interprétation :
- la distinction entre le Chapitre VI et le Chapitre VII de la Charte, mais comme "le Conseil de Sécurité précise rarement la base juridique de son action et que le doute est souvent permis", finalement...cela importe peu (du moins jusqu'en 1991) ;
- la distinction entre différend et situation est peu usitée car de toute façon la distinction en est malaisée...
- l'identification des "parties" à un différend est souvent très délicate. Du coup, cette règle n'est pratiquement pas appliquée....
Pour se rendre compte de la réalité de la diplomatie interne des Nations Unies, il faut savoir que plus de 30% des décisions du Conseil de Sécurité sont adoptées sans vote... La pratique du consensus, sans être aussi systématique que dans l'Assemblée Générale, infléchit finalement fortement le fonctionnement de l'ONU par rapport à la Charte...
Dans ces conditions, et avec notamment la résolution Acheson de l'Assemblée Générale votée en 1950, la réforme du droit de veto n'est "pas pour demain", ni non plus d'ailleurs l'abus de ce droit intervenu surtout pour l'admission de nouveaux membres ou l'élection du Secrétaire Général. Et ceci d'autant plus que ce droit de veto ne peut être discuté et à plus forte raison supprimé qu'avec l'accord précisément de ses principaux bénéficiaires, à savoir les cinq membres permanents du Conseil de Sécurité...
Toutefois, comme l'écrit le même auteur dans l'édition de 2005, la question du droit de veto fut discutée depuis 1992, dans le cadre du Groupe de travail à composition non limitée chargé d'examiner tous les aspects de la question de la représentation équitable au Conseil de sécurité, de l'augmentation du nombre de ses membres à d'autres questions. "Le Rapport du Groupe de travail présenté à la 58ème session de l'Assemblée générale (2004), fait état des opinions exprimées sur cette question sans prendre formellement position". De plus, depuis la fin de la guerre froide, (en 1990), le nombre de veto a considérablement diminué et "on relève l'absence de veto certaines années (1991, 1992, 1998 et 2000)..."
Commentaire article par article de La Charte des Nations Unies, Economica, Editions de 1991 et de 2005.
Relu le 5 novembre 2019
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