LE CONFLIT

        Les articles 6, alinéa 5 et 24 alinéa 3 du Pacte de la Société Des Nations et les articles 17 et 19 de la Charte de l'Organisation des Nations Unies définissent les ressources financières des deux organisations internationales.

Pacte de la SDN

Article 6, alinéa 5

                 Les dépenses du Secrétariat de la Société seront supportées par les membres de la Société dans la proportion établie pour le Bureau international de l'Union Postale Universelle.

Article 24, alinéa 3

                  Le Conseil peut décider de faire entrer dans les dépenses du secrétariat celles de tout Bureau ou Commission placé sous l'autorité de la Société.

Charte de l'ONU

Article 17

         1. L'Assemblée générale examine et approuve le budget de l'Organisation.

         2. Les dépenses de l'Organisation sont supportées selon la répartition fixée par l'Assemblée Générale.

         3. L'Assemblée générale examine et approuve tous arrangements financiers et budgétaires passés avec les institutions spécialisées visées à l'article 57 et examine les budgets administratifs desdites institutions en vue de leur adresser des recommandations.

Article 19

         Un Membre des Nations Unies en retard dans le paiement de sa contribution aux dépenses de l'Organisation ne peut participer au vote à l'Assemblée Générale si le montant de ses arriérés est égal ou supérieur à la contribution due par lui pour les deux années complètes écoulées. L'Assemblée Générale peut néanmoins autoriser ce Membre à participer au vote si elle constate que le manquement est dû à des circonstances indépendantes de sa volonté.

    Christian SCHRICKE, Maître des Requêtes au Conseil d'État français et jurisconsulte de l'OCDE explicite les circonstances de la rédaction de l'article 17 et la notion de dépenses. Cet article 17 est le fondement du principe d'autonomie financière de l'Organisation.

  L'article de la SDN était plutôt laconique et la Société connut de très sérieuses difficultés financières. Comme le Pacte ne précisait pas quelle instance devait contrôler les finances, il s'ensuit une lutte entre l'Assemblée et le Conseil, et la Commission difficilement mise sur pied pour le faire n'eut que peu de poids. La disposition de l'alinéa 5 fut amendée pour 1924 : "Les dépenses de la Société seront supportées par les membres de la Société dans la proportion décidée par l'Assemblée". C'est dans la lignée de la réflexion sur les finances de la SDN que fut rédigé l'article 17 de l'ONU. Ainsi les instances furent bien définies dès 1945. Si l'Assemblée examine et approuve le budget, c'est le Secrétariat, sous l'autorité du Secrétaire Général (articles 97 et 98) qui le prépare et l'exécute. Le budget en libellé en dollars des États-Unis et l'exercice budgétaire s'étend sur deux années civiles.

Mais les comptables publics ne seront pas surpris de constater l'existence de problèmes inhérents à la définition même de budget. "Très rapidement, est apparue une distinction comptable fondamentale entre le budget proprement dit et divers comptes dits "extra-budgétaires". Cette distinction, familière dans le droit budgétaire des États, présente ici une importance particulière où elle correspond à des modalités de financement différentes." De fait, "à l'heure actuelle, le budget ordinaire ne représente plus qu'environ un tiers de l'ensemble des dépenses de l'organisation". C'est donc surtout sur les opérations extra-budgétaires que l'ONU rencontre des difficultés financières, notamment sur les programmes touchant directement à l'objet principal de l'organisation, le maintien de la paix et de la sécurité internationales, ce qui n'est guère étonnant vu les réticences des États membres à respecter des obligations qui limitent leur souveraineté.

"Les difficultés sont apparues lors de la création de la première Force d'urgence des Nations Unies (FUNU) en novembre 1956 et se sont aggravées avec la création de l'Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) en 1960 pour culminer en 1964-65, lorsque plusieurs États (dont l'URSS et la France) ont été menacés de perdre leur droit de vote en Assemblée en application de l'article 19 de la Charte". 

Christian SCHRICKE informe également sur le fait que "aucun accord n'a pu être réalisé sur les principes directeurs applicables au financement de ces opérations. Toutefois, les oppositions sont moins vives et les lignes de partage entre États membres sur la question du financement ont évolué, principalement parce que l'Assemblée Générale n'a plus cherché à établir elle-même des opérations de maintien de la paix. En effet, les opérations qui ont été mises en place depuis 1964 l'ont toujours été par le Conseil de Sécurité, qui a approuvé le mode de financement proposé : tantôt uniquement des contributions volontaires (Force des Nations Unies à Chypre) ; tantôt principalement des contributions obligatoires établies d'après un barème particulier (...)".

Malgré l'aplanissement des difficultés, "certains pays continuent toutefois de refuser de payer tout ou partie de leurs contributions". Ainsi l'Afrique du Sud (avant 1990), certains pays arabes qui n'acceptent pas de contribuer aux dépenses de forces de maintien de la paix au Moyen Orient, "au motif que celles-ci devraient incomber exclusivement à "l'agresseur" (Israël)". Les États-Unis refusent de payer une part de leur contribution qui correspond à des dépenses, qui, selon eux, ont été illégalement imputées au budget ordinaire. "Mais le problème le plus grave par son ampleur a été celui posé depuis quelques années (l'auteur écrit dans l'édition de 1991) par les "retenues" faites par les États-Unis pour divers motifs : certaines retenues sont liées à la volonté de réduire le déficit budgétaire américain et n'affectent l'ONU que par accident ; d'autres visent à faire pression sur l'Organisation et sur les institutions spécialisées du système." Si les difficultés demeurent (en 1989, les arriérés atteignaient 214 millions de dollars sur les 268 millions dûs par l'ensemble des membres de l'ONU), c'est, pense l'auteur, "parce que la notion de dépenses de l'organisation reste discutée plus de 20 ans après l'avis consultatif de la Cour Internationale de Justice", lequel donnait à l'Assemblée pleine latitude pour le financement approprié de toutes actions décidées.

        Dans l'édition de 2005, Geneviève BASTID-BURDEAU, Professeure à l'Université Panthéon-Sorbonne et Membre de l'Institut de Droit International, indique entre autres que "à la fin des années 90 les nombreuses critiques adressées par certains membres à l'égard de la gestion de l'Organisation et de son manque allégué d'efficacité ont conduit, dans la ligne du rapport du Secrétaire général sur la rénovation de l'Organisation, à une nouvelle réflexion autour de la notion de "gestion axée sur les résultats" qui tendait à se développer dans le cadre d'un certain nombre d'États et qui a été introduite dès cette époque dans plusieurs institutions spécialisées (...). La budgétisation axée sur les résultats implique d'une part des objectifs à long terme exécutés au cours de plusieurs cycles budgétaires et d'autre part un lien entre ressources et résultats." Mais malgré les résolutions adoptées par l'Assemblée Générale (2000, 2002, 2003...), l'auteur constate que celle-ci "a marqué une certaine réticence à se départir des modes de présentation traditionnels du budget et n'a pas encore complètement tiré les conséquences de cette nouvelle orientation"... 

 Encore en 2005, donc, "pour le budget général comme pour les comptes des opérations de maintien de la paix ou les autres comptes spéciaux, la question du retard dans le versement des contributions et des arriérés demeure permanente. L'Assemblée Générale est amenée régulièrement à proposer des échéanciers aux États en retard afin d'apurer leur dette et d'examiner la situation des États dont le retard les rend passibles des sanctions de l'article 19, mais les moyens de l'Assemblée restent limités. (...) Seule la négociation avec les États concernés peut permettre de trouver des solutions"...

   Witold ZYSS, ancien chef de la Division des relations avec les Organisations Internationales, UNESCO, toujours dans l'édition de 2005, estime que "les avis divergent sur les résultats et l'efficacité des efforts accomplis, à la suite des recommandations de l'Assemblée générale et des organes créés par elle, pour promouvoir la coordination administrative et budgétaire". L'auteur semble manier la litote diplomatique quand il termine sur "On ne risque pas de se tromper beaucoup en affirmant que le résultats sont bien plus importants dans ce domaine que dans celui de la coordination des activités de programme".

     Pour le même auteur, toujours dans l'édition de 1991, la pratique de l'Assemblée a obscurci et affaibli la portée de l'article 19 : "force est de constater que la suspension du droit de vote n'a été en pratique appliquée de plein droit qu'à des pays peu puissants dont le défaut de paiement était imputable à des difficultés financières, tandis que l'Assemblée Générale a renoncé à y soumettre des membres permanents du Conseil de sécurité et leurs proches alliés qui refusaient de payer certaines contributions". Ce qui n'est pas étonnant...

   Jean-Luc FLORENT, directeur-adjoint des Affaires juridiques du Ministère des Affaires étrangères (français), tempère en concluant sa contribution dans l'édition de 2005, "qu'il n'en demeure pas moins que l'article 19 a sans doute utilement contribué à dissuader les États de faire preuve de davantage de laxisme au regard de leurs obligations financières vis-à-vis de l'Organisation des Nations unies.

Commentaire article par article de La Charte des Nations Unies, Economica, Editions de 1991 et de 2005.

Relu le 29 novembre 2019