LE CONFLIT

       De nombreux spécialistes en matière d'armement estiment que ce que l'on appelle communément Maitrise des armements relèvent bien plus de la stratégie des États que de tentatives réelles de désarmement, même partielles. Avec le recul que permet le temps depuis les premiers accords passés en vertu de l'Arms control, nous pouvons constater l'échec de telles conceptions, à la simple analyse de l'évolution des armements. 

    Ainsi, Lucien POIRIER juge assez sévèrement la démarche et les résultats de la Maitrise des armements :

"Le maitre mot de la stratégie américaine, Arms Control, n'est guère traduisible en français. Désarmement. Certainement pas : jamais on n'a imaginé, aux États-Unis, que l'on pût désarmer unilatéralement. Plutôt : maitrise de l'armement entendue comme un effort concerté avec autrui pour limiter ou réduire les armements et contrôler les conflits sans nuire à la sécurité nationale. Depuis les plans Baruch et Rapacki (dans les années 1950), les efforts de dénucléarisation sectorielle n'ont pas cessé."

L'officier général de l'armée de terre passe en revue ces différents accords, du traité portant dénucléarisation de l'Antarctique de 1959 au traité sur les fonds marins de 1971, en passant par le traité de non-prolifération nucléaire de 1968, et la série continue d'ailleurs ensuite... "L'Arms Control se présente comme un concept englobant toutes les notions théoriques et dispositions pratiques qui se donnent pour objet la stabilité globale d'un système international dont il ne nie pas la nécessaire dynamique et les tensions : mais il entend maîtriser celles-ci et non les laisser à leur pente naturelle. Son moyen premier serait le dialogue avec l'adversaire, qu'il faut convaincre d'être aussi partenaire, et avec les autres membres de la société des États qu'il faut associer à cette entreprise pacifiante. L'Arms Control recouvre donc l'ensemble des contraintes que la quête de stabilité impose à la stratégie militaire de l'âge nucléaire et les prolonge par un corpus de principes, règles et normes visant à rationaliser la violence et le langage de la force. Ce n'est pas là une conception négative des relations interétatiques : on pose en axiome que leur dynamique peut être positivement déterminée dans ses fins - la coexistence pacifique n'excluant pas la compétition - et pilotée dans ses voies-et-moyens. Il suffit que les deux pôles majeurs de décision s'accordent, par-dessus leurs naturelles et nécessaires divergences, pour créer et maintenir les conditions d'existence et de fonctionnement d'un sous-système duopoliste enkysté dans le système interétatique englobant comme le noyau dans le protoplasme."

L'analyse que Lucien POIRIER fait de la Maîtrise des armements vaut que nous nous y arrêtions même si le système des deux blocs a bien pris fin : d'une part, nous ne pouvons savoir si la Russie ou une autre puissance (la Chine?) ne reconstituera pas avec les États-Unis un tel duopole, et d'autre part, la vision d'un contrôle des armements analogue perdure bien après la guerre froide et la fin de l'Union soviétique pour même s'étendre à tous les armements et à des puissances prises deux par deux, dans une région ou une autre du monde. "Maîtrise les armements, c'est donc conclure des arrangements pour limiter la quantité des armes en service ou programmées et prendre des dispositions pour réduire le risque de guerre. On ne peut dissocier l'Arms Control de la politique générale et de la sécurité des États, mais son but l'inscrit dans le champ de la stratégie  : il concourt à en étendre le domaine, à la généraliser comme la pratique des relations socio-politiques. Posée par les analystes et McNAMARA au croisement d'une politique et d'une stratégie surdéterminées par la peur nucléaire, concept unificateur de la stratégie moderne, l'Arms Control se veut d'abord une attitude d'esprit qui tente de surmonter les classiques antinomies du militarisme et du pacifisme, du réalisme et de l'utopie. Il se veut une manoeuvre concertée et calculée des forces actives, de la menace et de la contre-menace, de la dissuasion et de la persuasion afin de prévenir les tensions explosives et de tempérer le jeu international en réduisant le volume de la violence effective ou latente. Reconnaissant, d'une part, les limites du désarmement traditionnel dont on craint qu'il affaiblisse la sécurité nationale et collective et, d'autre part, les dangers de la compétition, de la concurrence, de la volonté de puissance qui menacent l'ordre international et l'équilibre dissuasif, l'Arms Control s'efforce de définir une politique et une stratégie globales qui maintiennent les tensions au-dessous d'un seuil critique. Il se fonde sur la conscience de vivre dans un monde désormais fini et fermé à l'aventure, dans un système de systèmes ouverts dont la survie et l'évolution vers le mieux-vivre sont désormais liés à la possibilité de s'accorder pour écarter le désastre collectif. Il suppose ce sentiment universellement partagé et que l'inimitié, ainsi que les séculaires motifs de conflit perdent de leur virulence au regard de l'intérêt commun : éviter la catastrophe. Il s'identifie, en fin d'analyse, à l'ensemble des recherches théoriques et des dispositions pratiques se donnant pour objet la définition, la diffusion et l'application de la règle du jeu politico-stratégique à l'âge nucléaire (dont nous ne sommes pas sorti, faut-il le rappeler...)." "La maîtrise de l'armement, moyen d'une politique raisonnable à travers une stratégie rationnelle suppose un minimum de confiance mutuelle. Entre les Alliés qui, dans chaque camp, supportent de plus en plus impatiemment les tutelles de leurs big brothers respectifs. Entre Moscou et Washington surtout. Or, au début de la décennie 1960-1970, la confiance ne peut s'établir entre Américains et Soviétiques sans que soit surmontée l'une des antinomies de la stabilité de leur équilibre au niveau nucléaire : l'ambivalence des systèmes d'armes interdit à chacun de savoir si l'effort poursuivi par l'autre, pour maintenir à niveau sa capacité de seconde frappe, ne dissimule pas la recherche d'une capacité de première frappe décisive, celle-ci pouvant être perçue comme la clé de la victoire à l'âge nucléaire - si la victoire conserve un sens..."

En fin de compte "la volonté de rationalité affichée avec le concept d'Arms Control se heurte (...) au mécanisme qui régit le sous-système URSS-USA et qui l'isole à l'intérieur du système interétatique englobant."  "Malgré ses fondements rationnels, l'Arms Control n'est-il pas une notion aussi abstraite, aussi coupée de la réalité que la séculaire rhétorique du désarmement?", compte tenu de la volonté de puissance intacte des Grands et surtout de la dynamique même de la course aux armements, entrelacs de logique technologique et d'intérêts économiques. 

"La faillite de l'Arms control dévoile la tragédie des "tats-Unis. Innocent de vieille histoire et sûr de soi, ce pays fait connaissance avec le fatum de la puissance. Il met bien du temps avant d'en reconnaitre le tourment sous le plaisir d'agir et de créer. L'Arms Control et les prétentions au magistère sont le double visage de son innocence. Moscou, Paris et Pékin lui rappelleront que la force des choses ne s'accommode pas des ambiguïtés et que l'histoire contraint toujours les puissants à choisir entre l'hybris et l'utopie."  

         En termes plus juridiques, jean-Pierre COT et Pascal BONIFACE, indiquent les sources de la maîtrise des armements :

" La convention apparaît comme étant la source quasi unique de la maitrise des armements. C'est d'elle dont sont issues les principales normes en la matière. On a parfois attribué cette suprématie au rôle primordial que pouvait jouer les grandes puissances dans l'élaboration des normes conventionnelles. Mais leur rôle est au moins aussi important pour ce qui est la création de normes coutumières et pourtant celles-ci sont inexistantes en matière de désarmement. D'autres arguments semblent devoir davantage emporter l'adhésion. Le premier réside dans la place capitale que le traité réserve par rapport à d'autres sources au consentement des États. Dans une matière où les enjeux relatifs à la souveraineté et à la survie de l'État sont si puissants, ce facteur est capital.(...) En fait, le traité peut apparaître comme doublement avantageux aux États. Tout se passe en effet comme s'il leur donnait des garanties quant à l"engagement de volonté des autres États, et leur laissait une certaine souplesse quant au leur. le texte de la Convention est en effet le résultat de longues négociations qui ont permis de parvenir à un certain degré de précision. chaque État peut connaître immédiatement l'étendue des obligations des autres États. En outre, la précision de la Convention s'entendrait également de l'identité des pays qui y sont liés. Il est plus aisé d'énumérer les États qui sont parties à un traité que ceux auxquels une règle coutumière est opposable. Mais parallèlement, le traité donne aux États le sentiment d'une certaine liberté dans l'exercice des compétences, ce à quoi ils sont très sensibles en matière de maîtrise des armements. Ceci est dû bien sûr aux caractéristiques générales de la source conventionnelle, symbole du droit volontaire, mais tient également aux traits particuliers de la maîtrise des armements. Chacun de ces accords contient une clause de retrait, dite clause résolutoire, au terme de laquelle les États parties peuvent, dans l'exercice de leur souveraineté nationale, se retirer du traité s'ils décident que des événements extraordinaires, en rapport avec l'objet du traité ont compromis leurs intérêts suprêmes. Ceci est perçu par les États comme une garantie pour l'avenir, au cas où le régime conventionnel auquel ils ont librement décidé d'adhérer ne leur parait plus compatible avec leurs intérêts suprêmes. 

Les sources non conventionnelles se sont pour leur part révélées impuissantes à créer des obligations juridiques de maîtrise des armements. Au mieux, elles sont utilisées à titre de source dérivée ou secondaire, étant soit préparatoire au traité, soit complémentaire de celui-ci. En ce sens, le droit de la maîtrise des armements est très classique de par sa formation : ici plus qu'ailleurs, il peut paraître curieux qu'un État émette un engagement unilatéral sans obtenir aucune contrepartie. Aussi les engagements unilatéraux existants en matière de maîtrise des armements n'ont-il d'effectivité que par rapport à un traité. Ils peuvent le préparer (moratoire sur les essais nucléaires décrétés par les États-Unis d'Amérique, le Royaume Uni et l'URSS de 1958 à 1961 qui devait déboucher sur le Traité de Moscou de 1963), soit le prolonger (engagements unilatéraux mais concordants des 23 et 24 septembre 1977 en vertu desquels les États-Unis d'Amérique et l'URSS affirment qu'en attendant la conclusion d'un accord SALT II, aucun gouvernement n'avait l'intention de prendre des mesures contraires à l'accord intermédiaire de SALT I). L'engagement unilatéral peut prendre sa force d'un traité existant (engagement unilatéral français à respecter le régime de non prolifération des armes nucléaires (TNP)).

L'assemblée générale de l'ONU consacre sa première résolution au désarmement. Depuis, elle continue à se préoccuper de ce problème essentiel, adoptant chaque année de nombreuses résolutions afférents au problème du désarmement et de la maîtrise des armements, dépossédant au passage le conseil de Sécurité de ses attributions en la matière. (...) Mais, pourtant les résolutions de l'Assemblée générale n'ont pas pour l'heure (le texte est écrit en 1991) créé des obligations de maîtrise des armements." Par contre, elle a voté des résolutions qui ont joué leur rôle de "jalon normatif" dans l'élaboration de traités (interdiction partielle des essais, création d'une zone exempte d'armes nucléaires en Amérique Latine...).

Après avoir cité les nombreux accords signés pour la Maîtrise des armements, les deux auteurs mentionnent, dans une discussion sur la portée des accords, "les critiques à l'égard des résultats obtenus par (ces) conventions" comme celle émise par Jean KLEIN : "le triomphe de l'Arms control consacré par l'institutionnalisation du dialogue soviéto-américain semble sonner le glas du désarmement dont il n'est plus guère question dans les négociations internationales". Ils constatent que "l'ensemble de ces accords n'ont pas empêché la course aux armements de se poursuivre" et "la plupart sont intervenus dans des domaines où ils ne gênaient pas les intérêts des plus grandes puissances militaires, soit parce qu'ils n'affectaient pas leur liberté d'action (...) soit parce qu'ils viennent interdire la course aux armements dans des domaines où elles avaient peu d'intérêt de la porter (...)". Aucun de ces traités, constatent-ils encore, n'est incompatible avec la logique de la dissuasion nucléaire ; le TNP la consolide en évitant un émiettement du statut de puissance nucléaire, la dénucléarisation de l'espace n'interdit pas le passage des missiles balistiques chargés d'armes nucléaires, pas plus que le traité des fonds marins n'empêchera la circulation des sous-marins lanceurs d'engins. Les accords SALT ont fixé des plafonds numériques assez hauts et n'ont pas empêché une importante course qualitative aux armements en laissant ouverte la possibilité de "mirver" les vecteurs, c'est-à-dire de mettre plusieurs têtes nucléaires dans un même missile. Ce texte ABM, en renforçant la vulnérabilité mutuelle des deux super-puissances vient aussi renforcer la dissuasion réciproque, personne n'étant à l'abri de subir des dommages irréparables."

Jean-Pierre COT et Pascal BONIFACE écrivent toutefois que "il serait cependant injuste de penser que la maîtrise des armements a été un échec. Il faut tout d'abord voir que si on est partisan de la seconde conception de la maîtrise des armements (faute de pouvoir effectuer un désarmement proprement dit...), on peut se satisfaire des résultats obtenus. De même, si on est partisan du désarmement véritable, il serait imprudent de mésestimer le processus de maîtrise des armements. (...) Les accords SALT n'ont peut-être apporté que des restrictions limitées aux arsenaux centraux des grandes puissances, du moins cela est-il préférable à une croissance non contrôlée de ces derniers." , d'autant que ce genre d'accords (de maîtrise des armements) n'est pas incompatible avec un processus de réel désarmement (comme pour les armements chimiques et biologiques ou encore le traité sur le désarmement conventionnel en Europe de 1990...). 

      C'est un peu sur le même ton que présente la politique de maitrise des armements Jean-François GUILHAUDIS.

"La maitrise des armements ou Arms control repose sur la dissuasion nucléaire, qu'elle conditionne en partie. Son développement est lié aux dangers de la course aux armements nucléaires, spécialement entre les États-Unis et l'URSS qui en sont les principaux acteurs. Cette relation fondamentale entre la stratégie de la dissuasion et l'Arms control implique une rupture profonde avec l'esprit classique du désarmement, quant à ses principes, ses méthodes et ses orientations." 

"L'objectif essentiel consiste à régulariser la course aux armements afin qu'elle ne débouche pas sur la conquête par l'un des partenaires d'une avance décisive détruisant la situation de dissuasion réciproque. Il ne s'agit donc pas de renoncer à un système de maintien de la paix qui repose sur la capacité d'anéantissement mutuel, mais à l'inverse de le stabiliser et de le conforter. Il n'est pas question de réduire de manière significative le niveau des armements, mais de limiter la course aux armes de destruction massive (ou ABC), et surtout aux armes nucléaires. Le domaine des négociations, la portée des engagements se trouvent ainsi étroitement circonscrits. Ils ne prévoient pas en principe de destructions ou de réductions mais interdisent des fabrications ou des usages simplement virtuels."

"Les méthodes présentent deux caractéristiques fondamentales : - D'abord, les négociations ont un caractère profondément inégalitaire" car seuls les États-Unis et l'Union Soviétique se "comptent" mutuellement. - "Ensuite, la maîtrise des armements rompt avec la méthode globale, qui consiste à tracer un programme général et à chercher à le réaliser progressivement suivant des procédures préétablies et coordonnées. Elle entraîne à l'inverse une pluralité de négociations indépendantes, entre des cercles de participants plus ou moins étendus, autour des États-Unis et de l'URSS, suivant les questions traitées". Ce qui donne une impression de brouillage des perspectives d'ensemble...

Sur les orientations, la maitrise des armements suivent deux directions : - "la limitation de la compétition entre États-Unis et URSS dans le domaine des armes de destruction massive, d'abord. Elle comporte deux techniques complémentaires, la limitation territoriale et la limitation fonctionnelle". Territoriale lorsque ces accords concernent des zones délimitées. Fonctionnelle lorsqu'ils concernent l'expérimentation, le développement et l'usage de certaines armes. 

      Tirant un bilan plus tard, dix ans après la guerre froide, Jean-François GUILHAUDIS estime que le climat général est à la déception, même si concrètement, techniquement, les choses ont avancé.

"Les années 90 sont particulièrement riches en accords internationaux de maîtrise de armements et de désarmement, le mot n'est pas trop fort. Ces accords sont d'une grande diversité : bilatéraux, multilatéraux, à portée régionale ou universelle. Ils se répartissent sur l'ensemble de la période. cela montre que la situation est très différente, incontestablement meilleure qu'au cours des années 80, même 60 ou 70. Pourtant tous ces accords peuvent également faire l'objet de remarques négatives."  La question de la vérification, beaucoup traitée, n'entre pas véritablement dans le fonctionnement des conventions. Des obstacles de ratification empêchent souvent ceux-ci de devenir légalité internationale. De plus, mais l'auteur ne s'y attarde pas trop, les États, dépassés et impuissants dans le domaine économique et financier vont-ils l'être dans celui des armes et du désarmement?  La nouveauté de la situation internationale va t-elle provoquer un  changement de nature de l'Arms control? Va t-on passer du face à face entre deux superpuissances à une diplomatie élargie?  L'auteur donne une conclusion plutôt pessimiste : "Après les "signaux contradictoires" des années 90, il semble que les années 2000 seront dominées, avec la nucléarisation de l'Asie et le lancement de la NMD (Projet de bouclier anti-missiles), par une tendance plus claire : une relance de la course aux armements. Cela n'exclut pas que demeure une part pour le désarmement. Plusieurs accords importants ont été conclus qui doivent être renforcés et on peut même envisager que d'autres accords voient le jour, sur un plan régional, voire mondial. Il est toutefois peu probable qu'ils puissent porter sur le complexe stratégique que forment le nucléaire, l'espace et les systèmes défensifs."

          Le rapport de la Commission sur les armes de destruction massive est beaucoup plus pessimiste que le dernier auteur cité : le désarmement serait dans le désarroi :

"Nombreux étaient ceux qui pensaient que la fin de la guerre froide faciliterait la conclusion et la mise en oeuvre des accords internationaux sur le désarmement. Beaucoup croyaient également que l'opinion publique ferait pression dans ce sens. Or, c'est exactement le contraire qui s'est produit. Après la conclusion encourageante de la convention sur les armes chimiques et la prorogation pour une durée indéterminée du TNP, respectivement au début et au milieu des années 1990, en ce qui concerne les autres accords internationaux essentiels, certains n'ont toujours pas reçu un nombre suffisant de ratifications, comme le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires, et d'autres n'ont pas encore été négociés, comme le Traité d'interdiction de la production de matières fissiles aux fins d'armement. Les efforts conjugués des États-Unis et de la Russie pour la maîtrise des armements et le désarmement sont également au point mort ; certaines mesures ont même été annulées. Les États-Unis ont mis fin de façon unilatérale au Traité sur la limitation des systèmes antimissiles balistiques (Traité ABM) afin de déployer leur bouclier antimissiles. Le traité START II en a fait les frais, tout comme le cadre d'un futur traité START III sur lequel les présidents CLINTON et ELTSINE s'étaient mis d'accord en 1997 à Helsinki." Une responsabilité importante à l'unilatéralisme américain des années des deux administrations successives BUSH et des débuts de résultats tardent à venir avec l'administration OBAMA. 

        Ce constat n'est pas étonnant, même si des circonstances structurelles aggravantes existent maintenant, et nous pouvons nous demander si la démarche même de l'Arms control, qui a déteint sur toutes les discussions autour du désarmement, ne s'oppose pas à une véritable dynamique de désarmement progressif. En tout cas, avec la disparition du système des blocs et une multipolarisation croissante de la diplomatie internationale, sans doute la Maitrise des armements en tant que telle, à moins de nouveaux développements, n'est-elle plus à l'ordre du jour....

Commission sur les armes de destruction massive, Armes de terreur, Débarrasser le monde des armes nucléaires, biologiques et chimiques, L'Harmattan, 2010. Jean-François GUILHAUDIS, Désarmement, Encyclopedia Universalis, 2004 - La maitrise des armements et le désarmement, dix ans après la guerre froide. Bilan et Perspectives. Jean-Pierre COT et Pascal BONIFACE, Le contrôle de l'armement et le désarmement, dans Droit International, Bilan et perspectives, Editions A PEDONE/UNESCO, 1990. Lucien POIRIER, Des stratégies nucléaires, Editions Complexe, 1988.

                                                                                                                        STRATEGUS

Relu le 3 avril 2020