LE CONFLIT

          S'il existe un droit international, à l'instar des droits internes, c'est parce qu'il est nécessaire de fixer des règles de résolution des différends qui dépassent l'intérieur des frontières des États, mais le droit international du maintien de la paix est destiné spécifiquement à l'origine pour le traitement des conflits armés. Parler d'un droit international du maintien de la paix, c'est discuter d'un droit qui dépasse les traités bi et multilatéraux de non agression ou d'amitié entre les États.

Bien plus, l'évolution de ce droit international va jusqu'à l'intervention d'organisations internationales à l'intérieur des États, dès lors que leurs agissements sont susceptibles de menacer la paix internationale. Les différents manuel de droit international du maintien de la paix présentent la gestation d'un droit sans cesses en devenir, dont l'évolution s'accélère avec la mondialisation. Ils présentent différentes modalités d'intervention d'organisations internationales, puisque ce droit international s'articule précisément, d'abord sur le Pacte de la SDN, puis sur la Charte de l'ONU. De nos jours, ces organisations internationales, qu'elles soient ou non directement rattachées à l'ONU, tendent à devenir de véritables acteurs autonomes sur la scène internationale, qui, du coup. 

L'évolution de l'action en faveur du maintien de la paix

     Pierre-Marie DUPUY, préfaçant justement l'un de ces Manuels (celui d'Yves PETIT), directeur de l'Institut des Hautes Études Internationales de Paris, écrit : "L'action des organisations internationales en faveur du maintien de la paix a été, en particulier, profondément modifiée à l'extrême fin des années quatre-vingt, après que la chute du mur de Berlin, en novembre 1989, eût symboliquement révélé l'effondrement du "rideau de fer" et du bloc socialiste. Néanmoins, cet événement ne touchait, il est vrai de façon radicale, qu'aux données politiques. En droit, en revanche, l'édifice normatif et institutionnel édifié en vue du maintien de la paix restait le même que celui édifié immédiatement après guerre, sans qu'il ait jamais pu, jusqu'alors, s'appliquer véritablement. (...) aujourd'hui comme hier, le dispositif juridique du maintien de la paix est le pendant de l'obligation faite aux Etats de résoudre pacifiquement leur différends en ayant recours à l'un ou l'autre des modes énoncés à l'article 33 de la Charte (des Nations Unis), qu'ils soient de caractère diplomatique, arbitral ou juridictionnel. (...) La réalisation des facteurs indispensables à la mise en oeuvre effective par le Conseil de sécurité des compétences à lui imparties par la Charte a donné un souffle nouveau à la sécurité collective. Un événement concret a, en particulier, très certainement contribué à hâter ce phénomène ; c'est l'agression caractérisée, commise dans les tous premiers jours d'août 1990, par la République d'Irak à l'encontre de l'Émirat du Koweit dont elle envahit le territoire en vue de l'annexer définitivement. Cette invasion armée suscita alors la réaction à peu près unanime des États, agissant par l'intermédiaire de l'"organe principal du maintien de la paix", ainsi investi d'une forte représentativité, pour sanctionner l'agresseur. La cohésion nouvelle de la communauté internationale permet de parvenir en quelques mois, devant le refus irakien d'obtempérer aux injonctions du Conseil de sécurité, à contraindre par la force les troupes de Saddam Hussein à la restitution de ces territoires occupés. Cette action retentissante des alliés, autorisés par l'Organisation universelle à recourir aux armes pour le rétablissement de l'ordre public international, laissa un moment entrevoir une espérance : celle de pouvoir s'appuyer sur le système régénéré de la sécurité collective pour prévenir et, le cas échéant, combattre efficacement les menaces à la paix internationale ou ses ruptures effectives. Il devait en résulter pour un temps un enrichissement des concepts destiné à désigner les diverses formes et, surtout, les différents degrés d'implication et d'ambition des Nations Unies dans les opérations destinées à faire triompher la paix internationale."

A l'apogée de l'action du Conseil de sécurité, les chefs d'État et de gouvernement les plus importants demandèrent en janvier 1992 au Secrétaire général la rédaction d'un document prospectif. L'"Agenda pour la paix", diffusé en juin de la même année, présentait une gamme de notions allant de la diplomatie préventive à la "consolidation de la paix". Par la suite, "un enchaînement rapide de circonstances devait démontrer les limites de l'unité retrouvée et la fragilité du prestige que le Conseil de sécurité avait retiré de l'issue propre à la guerre du Golfe. Cet organe fut en effet appelé à intervenir sur différents théâtres d'opérations, dans des conflits délibérément atypiques par rapport au schéma initial de la Charte. Celui-ci était conçu en fonction de conflits essentiellement interétatiques. Or, l'un des facteurs de l'évolution rapide des initiatives prises par l'organe de la sécurité collective tient au fait que, d'abord en Irak même; pour sauver les populations kurdes, ensuite dans l'ancienne Yougoslavie, encore existante durant l'été 1991 mais déjà condamnée à l'éclatement par les luttes intestines de ses composantes multi-ethniques et nationales, puis en Somalie en janvier 1992, sans même encore parler de l'Angola, du Rawanda ou d'Haïti quelques temps plus tard, l'ONU s'est trouvée confrontée à des guerres civiles, c'est-à-dire à des conflits internes révélant souvent la faiblesse ou l'effondrement du pouvoir gouvernemental ou, au contraire (dans le cas d'Haïti), l'affirmation implacable de son autorité." 

L'ONU élargit sa conception du maintien de la paix, pour la lier directement à la mise en oeuvre d'une action humanitaire internationale. "A ces occasions, pourtant, l'ONU parut souvent hésiter entre l'exercice unilatéral de l'autorité, conformément au chapitre VII dont elle avait retrouvé l'usage à l''occasion de la guerre du Golfe, et le recours à la formule classique des forces de maintien de la paix, fondé au contraire sur l'assentiment des parties intéressées. l'autorité du Conseil de sécurité fut également battue en brèche de diverses façons. Il devint manifeste, en particulier, que la discipline imposée à tous par ses décisions de sanction à l'égard de certains Etats membres ne pouvait continuer à être respectée que si la légalité et la légitimité de son action n'étaient pas mises en cause. Or, ce fut pourtant le cas à plusieurs reprises, lorsque, dans certaines de ses décisions, le Conseil paru davantage dominé par les options de politique étrangère propres à certains de ses membres permanents dont, en premier lieu, le plus puissant d'entre eux, que par la préoccupation persistante de traduire en actes la volontés de la "communauté internationale dans son ensemble", comme cela avait été clairement le cas lors de l'action déterminée des Nations Unies face à l'agression irakienne contre le Koweit. Par la suite, les équivoques de l'engagement des Nations Unies sur le territoire de l'ancienne Yougoslavie et, en particulier, en Bosnie, devait contribuer à corroder leur prestige. L'imprécision de la mission et des règles d'engagement des contingents de la FORPRONU, chargée, sans véritable accord des parties en présence, de protéger les populations sinistrées par un conflit devenu international contre les atteintes graves au droit humanitaire laissa un sentiment d'échec, après la découverte des exactions sans nombre qu'on n'avait pu empêcher. 

La conclusion des accords de Dayton-Paris, conçu sans le secours ni la prévision de la participation de l'ONU au rétablissement de la paix devaient, à partir de 1995, renforcer dans l'opinion le sentiment de l'inefficacité du système universel de la sécurité collective. La crise du Kosovo, enfin entrée dans sa phase aiguë avec l'échec des négociations de Rambouillet, en mars 1999, renforça l'idée largement diffusée par les Etats-Unis que, désormais, la recherche de la paix ne passerait plus forcément par les Nations Unies". L'unilatéralisme des Etats-Unis allait jusqu'à la possibilité de substitution à la conception collective de l'ONU des intérêts impériaux des Etats-Unis. Mais le monde ne peut plus être monopolaire, après n'avoir plus été bipolaire, pour diverses raisons, qui tiennent autant à la faiblesse interne des Etats-Unis (économie) que ne peut plus pallier sa suprématie militaro-technologique qu'à l'émergence de nouvelles forces qui ne font pas encore sentir leur plein potentiel (Europe, Chine, Inde), malgré une agitation diplomatico-médiatique autour d'un "terrorisme international.

C'est pourquoi la crise même du Kosovo "manifesta que l'ONU demeure incontournable". "La résolution 1244 lui confie un mandat sans précédent pour assumer directement, avec le soutien de la KFOR, l'administration de tout un territoire dévasté, à la population divisée et traumatisée, où tout est à reconstruire. Les limites de l'action de l'organisation mondiale sont ainsi une nouvelle fois repoussée. Depuis, la réaction en définitive assez rapide de la communauté internationale devant les événements sanglants ayant suivi le référendum d'autodétermination au Timor Oriental, en septembre-octobre 1999, continuera de montrer qu'on ne peut décidément trouver que très rarement la légitimité d'une intervention en faveur du maintien de la paix hors du cadre de l'ONU".

             Cette présentation somme toute optimiste de toute une décennie d'activité de l'ONU, pourtant très décriée encore, repose, au vu des multiples déploiements observés depuis, sur une réalité incontestable. L'ONU est véritablement le seul acteur capable de concevoir toute une panoplie d'intervention et de la mettre en oeuvre, si les États membres lui en donne les moyens jusqu'au bout. Son activité se déploie bien sur trois grands plans majeurs :

- Le maintien de la paix proprement dit, avec le déploiement d'un droit de maintien de la paix ;

- La maîtrise des armements, où, même si le temps de la bipolarisation, les jeux sont surtout américano-russes, l'activité de plusieurs commissions, même si encore aujourd'hui, les traités sont conclus en dehors de son autorité, elle se voit confier la surveillance de l'observance de différents traités ;

- la justice internationale, avec l'activité de plusieurs juridictions internationales au service de la paix et d'autres au service de la lutte contre les crimes internationaux

  Ce sont ces trois domaines que présente Yves PETIT dans son "manuel".

Trois domaines du maintien de la paix

          Le maintien de la paix proprement dit se développe toujours dans le monde multipolaire actuel, par la naissance des opérations d'imposition de la paix (Peace enforcement) qui prennent en quelque sorte le relais des opérations du maintien de la paix (OMP) antérieures. 

  Rappelons avec Mwayila TSHIYEMBE, les bases juridiques de ces OMP : "L'échec de la sécurité collective et l'incapacité de l'ONU à assurer le maintien de la paix par des mesures coercitives vont entraîner la création des opérations du maintien de la paix. (...) L'invention du concept d'OMP date de la crise de Suez de 1956. Le Conseil de sécurité est paralysé par le double veto de la France et du Royaume Uni. Il ne peut donc pas condamner leur intervention militaire en Égypte. L'affaire est alors portée devant l'Assemblée Générale, en recourant à la procédure Acheson. Sur cette base, l'Assemblée générale des Nations Unies a d'abord demandé un cessez-le-feu, puis adopté une résolution créant "un force internationale d'urgence des Nations (FUNU) chargée d'assurer et de surveiller la cessation des hostilités" La FUNU I resta en place du 15 novembre1956 au 19 mai 1967 (l'Égypte en ayant demandé le retrait). "Afin de justifier ce nouveau genre d'opération, non prévu par les chapitres VI et VII de la charte, le Secrétaire général de l'ONU (...) s'est référé aux chapitres VI et VII de la Charte. Le fondement juridique de cette technique para-constitutionnelle se trouve, en effet, entre (ces deux chapitres), ou le "chapitre VI et demi" selon la doctrine". L'article 40 de la charte autorise en effet le Conseil de sécurité à "inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu'il juge nécessaires ou souhaitables." En application de cet article, "les OMP possèdent un caractère non contraignant et sont soumises au consentement préalable des belligérants. L'emprunt au titre du chapitre VII réside dans la possibilité d'imposer des mesures coercitives, sans le consentement des parties." Les OMP sont alors des organes subsidiaires du Conseil de sécurité ou de l'Assemblée générale.L'OMP est donc une opération entreprise par l'ONU et matérialisée par la présence physique de personnels civils ou militaires, forces de police ou observateurs appelés dotés "Casques bleus", lesdits personnels étant fournis par les Nations volontaires. Elle relève directement de la responsabilité du Secrétaire général.

Trois grandes limites empêchent ces OMP d'avoir une pleine efficacité : limite dans l'imprécision sur l'usage des armes, limite financière et limite sur le risque d'enlisement sur place. Cette troisième limite provient précisément dans l'extrême diversité des tâches de l'OMP qui doit afficher des ambitions en proportion de ses moyens restreints. 

  L'ONUC (au Congo), entre 1960 et 1965, symbolise longtemps à la fois l'apogée et la crise des OMP. Cette OMP représente un effort opérationnel et financier énormes pour l'ONU. Les objectifs de l'opération ont tous été atteints, mais à un prix élevé. L'ordre a été établi, les troupes étrangères sont parties, l'indépendance politique et l'intégrité territoriale du Congo ont été préservées, mais l'ONU connaît à cause d'elle une grave crise interne, financière et politique (assassinat probable du secrétaire général Dag HAMMARSKJÖLD). Le refus des États membres de contribuer financièrement à l'ONUC est directement responsable du déclin de cet genre d'opérations, au moins dans leur ampleur. Ce n'est qu'après la disparition du système des deux blocs, qu'avec l'Agenda pour la paix, que le concept de "diplomatie préventive" revivifie les OMP.

   Yves PETIT expose bien le contexte et les modalités des nouvelles OMP : "Le renouveau de l'ONU du début des années 1990 s'est accompagné d'une évolution rapide de la nature des OMP. Pour traduire ce phénomènes, la doctrine utilise fréquemment le vocable de "générations d'OMP :

- La première génération regroupe les OMP classiques dont l'objet est l'interposition entre deux belligérants.

- La seconde génération est symbolisée par des OMP dont le mandat est très large et la complexité accrue.

- La troisième génération est illustrée par l'ONUSOM II, OMP à caractère coercitif initiée sur la base du chapitre VII.

L'avènement de nouvelles générations d'OMP est le signe d'une évolution quantitative et qualitative des activités onusiennes consacrées au maintien de la paix. Elle a conduit l'organisation à adapter les missions traditionnelles du maintien de la paix et à en développer de nouvelles."

Ces adaptations peuvent se regrouper en 3 catégories :

- Persistance de l'interposition entre deux belligérantes ;

- Création de zones de sécurité au sein d'un État ;

- Prépondérance de la dimension humanitaire des opérations de maintien de la paix. 

Mais au-delà, "l'aspect le plus significatif des OMP récentes est leur développement qualitatif et leur complexité croissante. D'après le Supplément à l'Agenda pour la paix, l'ONU a ainsi "été appelée à entreprendre des tâches d'une diversité sans précédent : contrôle du cessez-le-feu, regroupement et démobilisation de force, réinsertion des combattants dans la vie civile et destruction de leurs armes ; mise au point et exécution de programmes de déminage ; rapatriement des réfugiés et des personnes déplacées ; octroi d'une assistance humanitaire ; supervision des structures administratives existantes ; mise en place de nouvelles forces de police ; vérification du respect des droits de l'homme ; mises au point et supervision de réformes constitutionnelles, judiciaires et électorales ; observation de l'appui destiné au redressement économique et à la reconstruction". A la lecture de cette liste comportant de nombreux aspects civils du maintien de la paix, la reconstruction de la paix après l'extinction d'un conflit est devenue un tâche primordiale de l'ONU. Ainsi, pour instaurer la paix dans l'esprit de la Charte, l'Organisation intervient toujours quand un conflit est entre parenthèses, mais elle agit ainsi en amont avant le déclenchement d'un conflit pour le prévenir et, en aval, quand le silence des armes est revenu, pour restaurer l'État. Après la fin d'un conflit, il s'agit alors d'instaurer une paix et une sécurité durables et d'empêcher la reprise des hostilités." 

    Ce développement des OMP oblige, vu ses moyens propres limités, l'ONU à recourir aux organisations régionales. Elle le fait conformément aux articles 52 à 54 (chapitre VIII) qui réglementent les relations entre l'organisation internationale et les différents organismes régionaux susceptibles de participer au maintien de la paix et de la sécurité internationales. 

Dans la conception initiale restrictive, ces relations, peu précisées au plan des modalités d'ailleurs dans le chapitre VIII, "il a été admis que l'existence des accords ou organismes régionaux était le produit d'un traité conclu entre États membres de l'ONU. De même, la distinction entre accords et organismes repose sur "une différence de degré d'institutionnalisation et non de nature". Par conséquent, l'accord régional est moins structuré que l'organisme régional. Ses institutions sont également plus sommaires et il ne possède par la personnalité juridique internationale.(...) Dans un premier temps, le label d'organisation régionale n'a été accordé qu'à l'Organisation des États Américains, l'Organisation de l'Unité Africaine et à la ligue Arabe, bien que difficilement pour cette dernière, le secours de l'Assemblée générale ayant été nécessaire. La résolution 477 (V) adopte par l'organe plénier à ce sujet est d'ailleurs instructive, en ce sens qu'elle précise que le "caractère régional de l'organisme n'implique pas nécessairement la proximité géographique mais privilégie surtout les affinités et la communauté d'intérêts des Membres de l'organisme." Pour se voir reconnaître le statut d'organisation régionale au sens du chapitre VIII, l'OSCE a choisi une voie moins périlleuse, puisqu'elle s'est auto-proclamée "accord régional" lors de la réunion de suivi à Helsinki en juillet 1992. Bien qu'elle soit une organisation internationale généralement considérée comme dépourvue de traité constitutif et dont l'institutionnalisation n'est pas achevée, les institutions de l'ONU ont accepté cette auto-qualification. Une application large du chapitre VIII n'apparaît plus iconoclaste, car l'heure est au dépassement de la coopération menée jusqu'alors à ce titre, d'autant plus que la nouvelle donne au maintien de la paix plaide en ce sens."

Dans la conception contemporaine extensive, ces relations se développent et s'étendent. "D'après l'Agenda pour la paix, l'interprétation souple et extensive qui va prévaloir permet l'extension du concept "d'accords et organismes régionaux", non plus seulement à des organisations dont la création repose sur un traité, à des organisations de sécurité et de défense mutuelles ou à des organisations destinées à assurer le développement régional, mais aussi à des groupes d'États ad hoc, susceptibles "d'intervenir pour régler une question qui se prête à une action de caractère régional" et de contribuer ainsi au maintien de la paix". Selon le supplément à l'Agenda pour la paix, cette solution beaucoup plus informelle permet "la création de groupes officieux d'États membres établis ponctuellement pour aider le Secrétariat général à accomplir les tâches de rétablissement ou de maintien de la paix, qui lui sont confiées". Dénommés généralement "Les amis du Secrétaire général", ils appuient ses efforts grâce à leurs moyens matériels et diplomatiques, sans posséder un mandat officiel de l'AG ou du conseil. Un tel dispositif, comprenant la Colombie, l'Espagne, le Mexique et le Venezuela, a contribué de façon déterminante à la signature des accords de Mexico ramenant la paix au Salvador.(...)" Ainsi des organismes aussi divers, sollicités pour des raisons aussi diverses, ont été sollicités : l'OTAN, LA CSCE, la CEI, l'UEO, l'UE, le secrétariat du Commonwealth, l'OEA, l'OUA, la Ligue des Etats arabes, l'Organisation de la Conférence islamique, la CEDEAO, l'ANASE, la Communauté des Caraïbes, le CARICOM...

Yves PETIT, Droit international du maintien de la paix, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, collection Droit international, 2000. Mwayila TSHIYEMBE, Le droit de la sécurité internationale, L'Harmattan, collection Géopolitique mondiale, 2010.

JURIDICUS

Relu le 23 novembre 2020